[ 21 avril 2016 ]

Droit constitutionnel

Levée de l’inviolabilité parlementaire : l’autorité judiciaire et le principe de séparation des pouvoirs

Mots-clefs : Immunité, Inviolabilité, Sénateur, Séparation des pouvoirs, Mandat parlementaire, Droit pénal

Ainsi rappelée, cette disposition constitutionnelle consiste, pour la durée du mandat, en l’impossibilité d’interpeller, d’arrêter ou d’imposer une quelconque restriction de la liberté d’un parlementaire, en matière criminelle ou correctionnelle, sans avoir obtenu l’accord préalable du Bureau de l’assemblée à laquelle il appartient. Depuis la réforme constitutionnelle du 4 août 1995, le régime de l’inviolabilité ne protège plus le parlementaire contre l’engagement de poursuites (mise en examen) mais tend seulement à éviter que l’exercice du mandat parlementaire ne soit entravé par certaines actions pénales pour des actes étrangers à leur fonction. 

S’agissant des sénateurs, la procédure de levée d'inviolabilité parlementaire résulte de l'article 9 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ainsi que des articles 105 du Règlement du Sénat et III bis de l'Instruction générale du Bureau du Sénat. Les demandes d’autorisation d’arrestation ou de mesures privatives ou restrictives de liberté sont formulées par le procureur général près la cour d’appel compétente, transmises par le garde des Sceaux au Président du Sénat, instruites par une délégation du Bureau puis examinées par le Bureau lequel se prononce sur le caractère sérieux, loyal et sincère de la demande avant de rendre une décision de rejet ou d’acceptation. Les délibérations du Bureau ne sont pas publiques et il n’existe pas de procédure d’appel. 

Seule la décision est publiée au Journal officiel.

Une telle procédure, dépourvue de caractère juridictionnel, peut-elle être soumise à l’appréciation de l'autorité judiciaire sur sa conformité aux exigences de la Convention européenne des droits de l'homme ? Tel était l’enjeu de l’arrêt rendu par la chambre criminelle le 15 mars dernier. 

En l’espèce, à la suite d’un signalement de Tracfin portant sur des flux financiers suspects sur les comptes d’un adjoint au maire d’une grande commune de l’Essonne, par ailleurs salarié d’un grand groupe industriel français, une enquête préliminaire sur les faits, analysés comme susceptibles de constituer des infractions au Code électoral a été ouverte. A l’issue de cette enquête, le procureur de la juridiction interrégionale spécialisée de Paris a ouvert, le 21 mars 2013, une information judiciaire contre personne non dénommée, des chefs de corruption active et passive d'une personne détenant un mandat électif, abus de biens sociaux, achats de vote, blanchiment, complicité et recel de ces délits. Les juges d’instruction saisis ont demandé la levée de l’inviolabilité parlementaire d’un sénateur, ancien maire de ladite commune. Le Bureau du Sénat, après un refus, le 8 janvier 2014, l’a accordé, le 12 février suivant. Le sénateur a été placé en garde à vue, puis mis en examen le 10 avril 2014, des chefs d'achat de vote ou tentative d'achat de vote commis à l'occasion des campagnes aux élections municipales, financement illicite de campagne électorale, complicité de financement illicite des campagnes électorales, blanchiment du produit des délits d'achat de vote et de financement illicite de campagne électorale, recel de ces délits et complicité de financement illicite de la campagne aux élections législatives dans la première circonscription de l’Essonne. 

Le sénateur a saisi la chambre de l'instruction d'une requête aux fins d'annulation de l'intégralité des actes de l'enquête préliminaire et de l'information judiciaire. Parmi ses demandes, l’élu invoquait la nullité de la garde à vue, pris du caractère inéquitable de la procédure au terme de laquelle le Bureau du Sénat a levé l’inviolabilité parlementaire, selon lui contraire aux exigences du procès équitable, en violation de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article préliminaire du Code de procédure pénale. 

La chambre criminelle approuve les juges du fond d’avoir retenu, pour écarter la demande de nullité, que l'autorité judiciaire ne saurait porter une appréciation sur la conformité aux exigences de la Convention européenne des droits de l'homme de la procédure suivie au sein d’une assemblée parlementaire, sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Selon la juridiction suprême judiciaire, « l’inviolabilité comme les modalités de sa levée font partie du statut du parlementaire et participent comme telles à l’exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement, la chambre de l'instruction a fait l’exacte application d’un principe constitutionnel garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ». 

Dans son pourvoi, le demandeur faisait valoir que la Cour européenne des droits de l’homme reconnait que les décisions en matière de levée d’inviolabilité parlementaire « relèvent des actes internes du Parlement et donc de la seule compétence de ce dernier […] mais  « qu’il incombe néanmoins à la Cour de vérifier que la procédure parlementaire en la matière se concilie avec les droits garantis par la Convention » (CEDH, gr. ch., 3 déc. 2009, Kart c/ Turquie, n° 8917/05). 

Mais elle admet aussi et surtout que «  le mécanisme de mise en œuvre de la responsabilité parlementaire, au travers d’une décision de levée ou de non‑levée de l’immunité, est un mécanisme qui s’inscrit dans l’exercice de l’autonomie parlementaire. Les décisions prises en la matière par les instances parlementaires, organes politiques par définition, sont donc des décisions par nature politiques et non des décisions juridictionnelles » (même arrêt § 101). Contrairement à ce que soutenait le demandeur au pourvoi, s’ il appartient bien à une juridiction interne saisie du contrôle de la régularité d’une procédure, d’apprécier, en sa qualité de juge de droit commun de la Convention européenne, le respect du droit à un procès équitable dans la mise en œuvre, un tel contrôle ne peut s’appliquer que dans le cadre d’une procédure juridictionnelle. Tel n’est pas le cas de la levée d’inviolabilité parlementaire. 

Les immunités parlementaires relevant du champ du droit parlementaire, on admettra qu’un contrôle exercé par l’autorité judiciaire sur les actes du parlement contrarie frontalement le principe de séparation des pouvoirs. 

Crim. 15 mars 2016, n° 15-85.362