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[ 10 janvier 2014 ] Imprimer

L'ordonnance Dieudonné du Conseil d'État : une décision logique dans le contexte contemporain de la liberté d'expression

En rendant une ordonnance annulant celle rendue par le président du tribunal administratif de Nantes qui annulait-elle même l'arrêté par lequel le préfet de la Loire-Atlantique avait interdit la tenue d'un spectacle de Dieudonné à Saint-Herblain, le président de la Section du contentieux du Conseil d'État a-t-il modifié la nature du contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures de police visant à l'interdiction de réunions ou de spectacles ? C'est dans ces termes que l'on peut, nous semble-t-il, synthétiser les questions que pose cette décision, rendue le 9 janvier 2014.

Cette question principale se décompose elle-même en plusieurs branches que l'on peut énoncer ainsi : la sauvegarde de la dignité de la personne humaine est-elle un fondement pertinent de l'intervention du pouvoir de police administrative dans un tel contexte ? Peut-on interdire un spectacle sur la base de propos antérieurement tenus, sans certitude qu'ils le seront de nouveau ? Une telle décision peut-être elle rendue dans le cadre d'une procédure qui aura duré moins d'une demi-journée ?

La réponse à ces questions peut selon nous être donnée dans le cadre d'une analyse qui montre que cette décision s'inscrit d'abord dans une tradition jurisprudentielle du Conseil d'État (I), mais aussi dans une logique jurisprudentielle modernisée (II).

I. Une décision qui s'inscrit dans la tradition jurisprudentielle du contrôle par le Conseil d'État du contrôle des mesures des polices

On a beaucoup entendu parler à propos de l'affaire qui nous occupe ici du célèbre arrêt Benjamin  qui aurait consacré une conception extensive de la liberté d'expression et de réunion et n'aurait permis au pouvoir de police de n'intervenir que dans des cas extrêmement limités pour interdire de telles réunions ou manifestations.

L'arrêt Benjamin, et les décisions jurisprudentielles qui l'on suivi, sont pourtant très loin de consacrer une liberté d'expression pratiquement absolue à laquelle l'autorité de police ne pourrait toucher que dans des cas très limités (v. sur cette question le remarquable article de K. Weidenfeld).

D'abord parce que dans son principe même, la décision Benjamin soumet à liberté d'expression à l'exercice du pouvoir de police alors que l'on pouvait penser à l’époque que les grandes lois de 1881 et 1907 excluaient tout contrôle administratif préalable. Achille Mestre, commentant l'arrêt Benjamin, n'avait pas manqué de souligner ce point (S. 1934. III. 1).

Ensuite, parce que la jurisprudence postérieure, et pas seulement celle des années 1930, contient un nombre considérable de décisions du Conseil d'État qui valident des mesures d'interdiction touchant des publications, des spectacles, des réunions. De l'arrêt société Zed de 1937 par lequel le Conseil d'État valide l'interdiction par un maire de la vente au public d'un journal (le journal Détective), à celui de 1953, Houphouët-Boigny , validant l'interdiction du congrès d'un parti indépendantiste en Haute-Volta, les exemples sont nombreux de décisions du Conseil d'État qui reconnaissent la légalité de mesures d'interdiction.

À cela s'ajoute que dans les années d'après-guerre de nombreux textes spéciaux sont venus organiser des systèmes de police particuliers permettant également à l'administration d'assurer un contrôle de la liberté d'expression et de réunion, pouvoirs que le juge administratif lui laissera pleinement la possibilité d'exercer en validant des mesures d'interdictions d'ouvrages, de revues, de manifestations, de spectacles, etc. (v. K. Waidenfeld préc. pour une analyse de ces décisions). 

Il ne faut pas déduire de tout cela que la jurisprudence administrative serait « liberticide », mais beaucoup plus simplement que le contrôle opéré par le juge a conduit dans de nombreux cas à valider des interdictions administratives.

Ainsi contextualisée, la décision Dieudonné est loin de présenter le caractère exceptionnel qu'on lui prête parfois, elle s'inscrit bien dans cette tradition de contrôle du juge administratif.

Il a encore été parfois souligné que la décision Dieudonné traduirait une évolution en ce qu'elle passe d'une conception « matérielle et extérieure » des troubles à l'ordre public, à une conception « interne », en ce qu'il n'est plus nécessaire que des propos risquent de provoquer des troubles à l'ordre public pour justifier l'intervention de l'autorité administrative, et qu'il suffit qu'ils aient, en eux-mêmes un certain nombre de caractéristiques (atteinte à la dignité, sédition, immoralité...) pour que l'autorité administrative puisse les interdire.

Même si la notion d'ordre public « extérieur et matériel », peut se recommander du patronage d'Hauriou et si elle se retrouve dans les arrêts classiques du droit des libertés publiques de Benjamin à société des films Lutetia, elle n'a jamais constitué la seule justification de l'intervention du pouvoir de police. Il a, au contraire, toujours été admis que certaines situations pouvaient par elles-mêmes constituer un trouble à l'ordre public pour permettre l'intervention du pouvoir de police. L'arrêt société des fils Lutetia souligne le diptyque trouble à l'ordre public/caractère immoral du cadre d'intervention de la police administrative et avant, comme après, cet arrêt, de la fermeture des lieux de débauche (CE 19 mai 1905, Dame Juvenon), à l'interdiction des combats de boxe (CE, 7 nov. 1924, Club indépendant sportif châlonnais), jusqu'au célèbre lancer de nains de l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge de 1995, le caractère propre d'une situation a été admise par la jurisprudence pour qu'en soit prononcée l'interdiction, sans que l'invocation de troubles à l'ordre public ne soit requise en sus.

Enfin, les différentes références jurisprudentielles données dans les paragraphes précédents permettent aussi de souligner un point essentiel de la tradition jurisprudentielle du Conseil d'État en matière de contrôle des pouvoirs de police : sa forte capacité d'adaptation à son environnement social et culturel. Le Conseil d'État a su concourir au début du xxe siècle à l’œuvre de fermeture progressive des maisons de tolérance, dans les années 1930 à la lutte contre les mouvements factieux, dans les années 1950 à la protection de la paix publique dans la France coloniale et de la moralité face aux films de cinémas jugés licencieux. Mais il a su aussi ne pas figer sa jurisprudence et l'évolution de contrôle sur l'interdiction des publications ou des œuvres cinématographiques en témoigne.

Là encore, l'ordonnance Dieudonné s’inscrit dans ce contexte : depuis plusieurs années le Conseil d'État est amené à statuer sur des actes ou des paroles s'inscrivant dans une logique de discrimination, parce que la sensibilité publique et l'action des pouvoirs publics se sont accrues vis-à-vis de ces comportements. La décision interdisant la « soupe au cochon » (CE, Ord., 5 janv. 2007, Ministre d’État, Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire c./ l’association « Solidarité des Français ») traduisait déjà cette problématique, prolongée aujourd'hui par l'ordonnance Dieudonné.

II. Une décision qui s'inscrit dans un mouvement de modernisation de l'action de la police administrative et de son contrôle

Pour autant, l'ordonnance rendue par le juge des référés du Conseil d'État s'inscrit dans un indéniable mouvement de modernisation de l'action de la police administrative et de son contrôle.

On observera, tout d'abord, à cet égard que le surgissement d'un nouveau contentieux des mesures d’interdictions prises sur le fondement des pouvoirs de police générale du maire ou du préfet est très largement le produit du démantèlement des régimes de police administrative spéciale issus des années 1930 ou de l'après-guerre : de la suppression de la police des publications étrangères, au démantèlement progressif de la police des spectacles, des publications destinées à la jeunesse ou autres régimes de même nature, les autorités publiques se trouvent aujourd’hui contraintes d'intervenir dans un cadre fixé de manière très générale et sur la base de pouvoirs beaucoup plus limités que ceux dont elles disposaient sur la base de ces textes.

Il en résulte donc un nouveau paradigme du contrôle du Conseil d'État qui ne peut plus se limiter à la vérification du respect des conditions posées par ces textes mais doit resituer les mesures qui sont prises dans le contexte général du droit de la police administrative.

Ce n'est donc pas un hasard si de nouvelles composantes de l'ordre public, au premier rang desquelles les différents aspects de la lutte contre les discriminations, viennent s'ajouter à la liste des finalités qui justifient l'intervention du pouvoir de police.

C'est sans doute pour la même raison que la décision Dieudonné motive la décision par la prévention de la commission d'infractions pénales ; le démantèlement des dispositifs administratifs préventifs conduit à ce qu’aujourd’hui la police administrative générale se retrouve en première et en dernière ligne : elle devient le seul recours contre la prévention d'infraction.

Évidemment cette évolution pose une question, et sans doute une des questions les plus délicates qu'ait eue à trancher le juge des référés : est-ce que le fait que quiconque s'apprête à commettre une infraction, justifie l'intervention de la police administrative ? Dans un régime libéral on pourrait être tenté de considérer que seule la commission de l'infraction ou le cas échéant la tentative justifient l'intervention des pouvoirs publics, et plus particulièrement dans le cadre de leurs pouvoirs répressifs. Le contrôle de l'intention, en revanche, est un contrôle extrêmement périlleux.

Ce n'était sans doute pas dans le cadre particulier du référé-liberté que la doctrine des limites du pouvoir de police, pour prévenir les intentions de commettre des crimes ou délits, pouvait être fixée, mais on ne peut en revanche que souhaiter que dans le cadre d'une instance au fond le Conseil d'État se saisisse de cette question et en dégage des critères précis.

La modernisation du cadre de l'action de la police administrative et de son contrôle dans l'affaire Dieudonné se retrouve également dans le nouveau recours à la notion de « dignité de la personne humaine ».

On avait pu souligner en doctrine que l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge s'était révélé sur ce point finalement décevant puisque pratiquement aucune décision n'avait eu l'occasion de réitérer le contrôle des mesures de police sur ce fondement. Le raisonnement suivi par le Conseil d'État dans l'affaire Dieudonné traduit une intéressante réactivation de ce fondement de la police mais dans le contexte très différent de celui de l'affaire de Morsang sur Orge ouvert par l'avis du n° 315499 du 16 février 2009 à propos de la responsabilité de l'État et de la SNCF dans la déportation des juifs.

C'est d'ailleurs le motif même de cet avis qui est repris ici : les persécutions antisémites ont remis en cause «  les valeurs et principes, notamment de dignité de la personne humaine, consacrés par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et par la tradition républicaine » (on aurait pu y ajouter le premier alinéa du préambule de la Constitution de 1946 qui est bien plus explicite sur cette question). 

Évidemment, ce motif pose donc directement la question de savoir si une telle ordonnance aurait pu être rendue à propos de propos de même gravité mais qui n'auraient pas eu un caractère antisémite ? À notre sens, pour clarifier sur ce point, il serait nécessaire que le Conseil d'État, plutôt qu'à la dignité de la personne humaine, recoure à la notion de discrimination, en lui adjoignant des considérations liées à la gravité des propos ou situations visées, notion dont le caractère général lui permettrait de saisir un plus grand nombre d'objets et de devoir utiliser des motivations particulières propres à certains groupes ou situations.

Enfin, la décision s'inscrit également dans un contexte modernisé de l'effectivité du contrôle du juge. Pas uniquement parce que le Conseil d'État, saisi à 14 heures, à rendu une décision à 18 heures, avant le début du spectacle, mais plus fondamentalement parce que l’ensemble de l'affaire s'est inscrit dans un contexte d'utilisation des moyens de communications liés à Internet : le succès de Dieudonné auquel l'accès aux « medias officiels » est plus que difficile est déjà un produit de la circulation de l'information par Internet, mais les troubles à l'ordre public invoqués sont eux-mêmes également fortement influencés par les nouvelles capacités de mobilisation que donnent les réseaux sociaux.

Le contrôle de la nature des propos de Dieudonné a pu être réalisé par les autorités de police parce que la diffusion d'images de ses spectacles par des réseaux sociaux a permis d'en prendre la mesure, et le juge lui-même a bénéficié de l'ensemble de ces informations pour mener son instruction. D'un certain point de vue, la décision elle-même, au-delà de son effectivité juridique, n'a été rendue possible que par les possibilités de circulation et de démultiplication de l'information que permettent les communications électroniques. Et enfin la circulation de l'information liée à la décision s’est faite par les mêmes canaux.

D'un certain point de vue, par conséquent, on peut se demander si nous ne sommes pas en présence d'une décision dont l'apport essentiel à l'histoire et à la théorie de la justice tiendra à ce qu'elle est la première qui ait été entièrement rendue possible grâce à Internet et aux différents modes de communications qu'il procure.

Références

■ K. Weidenfeld, « L'affirmation de la liberté d'expression : une œuvre de la jurisprudence administrative ? », RFDA 2003. 1074.

■ CE19 mai 1933, BenjaminLebon 541.

■ CE 29 janv. 1937, Société Publication Zed, Lebon 131.

■ CE 19 juin 1953, Houphouët-Boigny et a., Lebon 298.

 CE 18 déc. 1959, Société des films Lutetian°36385, Lebon 693.

■ CE, Ord., 5 janv. 2007, Ministre d’État, Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire c./ l’association « Solidarité des Français », req. n°300311, LebonAJDA 2007. 601, note Pauvert.

■ CE 19 mai 1905, Dame JuvenonLebon 448.

■ CE, 7 nov. 1924, Club indépendant sportif châlonnais, Lebon 863.

■ CE 27 oct. 1995, Commune de Morsang-sur-Orgereq. n° 136727.

 CE, avis, 16 févr. 2009, Mme H., n° 315499Lebon avec les conclusions ; AJDA 2009. 589, chron. Liéber et BotteghiD. 2009. 567, obs. de Gaudemont ibid. 481, édito. Rome RFDA 2009. 316, concl. Lenica ibid. 525, note Delaunayibid. 536, note Roche ibid. 1031, chron. Santulli.

■ Premier alinéa du préambule de la Constitution de 1946

« Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et libertés de l'homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. »

 

Auteur :Frédéric Rolin


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