[ 6 juin 2016 ]

Droit européen et de l'Union européenne

La difficile effectivité de l’initiative citoyenne européenne

Mots-clefs : Initiative citoyenne européenne, Base juridique, Identité constitutionnelle, Politique de cohésion, Discrimination, Politique culturelle

L’initiative citoyenne européenne, énoncée à l’article 11, paragraphe 4 du traité sur l’Union européenne, rencontre un vif succès du côté des ressortissants des différents États membres. Cependant, la pertinence du processus reste à prouver dès lors que les propositions n’aboutissent pas. En effet, les propositions qui se situent en dehors du champ d’application de l’article 11 du traité sur l’Union européenne, sont refusées par la Commission. C’est ainsi que la Commission européenne a écarté le 23 juillet 2013, la proposition d’un million de citoyens visant à promouvoir le développement des zones géographiques peuplées par des minorités ethniques.

Le Tribunal a confirmé le refus d’enregistrement de la Commission en écartant le recours en annulation des requérants. Dans ce cadre, le Tribunal rappelle l’importance de fonder un acte juridique de l’Union sur une base juridique valide. La base juridique est déterminée, conformément à la jurisprudence, à partir des objectifs et du contenu de l’acte (CJCE 26 mars 1987, Commission c/ Conseil, n° C-45/86), la Cour de justice considérant qu’il s’agit de critères objectifs. 

La proposition en cause visait à adopter un acte entrant dans le champ de la politique de cohésion de l’Union (TFUE, art. 174). La proposition contenait trois objectifs principaux. Le premier était de prévenir les écarts de développements notamment à l’égard des zones géographiques dont les caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques diffèrent de celles des zones environnantes. Le second objectif était de définir la notion de régions à minorités nationales, ces régions pouvant être différentes des unités administratives existantes dans un État membre. Le troisième objectif visait à imposer aux États membres le respect des engagements internationaux à l’égard des minorités.

Pour se prononcer, le Tribunal va rechercher si l’Union européenne détient la compétence pour faire une telle proposition. Cet examen va s’opérer au regard du contenu des articles 4, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne, et 174, 167 et 19 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Concernant l’article 4, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne, le Tribunal rappelle que dans le cadre de la politique de cohésion, l’Union doit respecter la situation politique, administrative et institutionnelle des États membres. En effet, l’Union européenne se montre indifférente à l’organisation interne des États membres et doit dès lors respecter leur choix d’organisation. Cette obligation s’inscrit dans le respect de l’identité institutionnelle des États membres. Dès lors le Tribunal en tire la conséquence que l’Union ne peut créer au sein des États membres des régions à minorité nationale qui bénéficieraient d’un régime spécifique au sein de la politique de cohésion. Ceci violerait l’article 4, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne sous l’angle de l’identité nationale des États membres. Le Tribunal tient cette position vis-à-vis de régions ne correspondant pas à des unités administratives existantes, mais également à l’égard d’unités administratives existantes étant donné que cette approche n’entre pas cette fois dans le champ de l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sur la politique de cohésion. Cette position se fonde également sur les objectifs de la politique de cohésion qui visent uniquement à promouvoir le développement harmonieux de l’ensemble de l’Union et notamment à réduire les écarts de développement des diverses régions, notamment celles qui souffrent de handicaps graves et permanents. Or les requérants ne prouvent pas que les régions à minorité nationale souffrent d’un retard de développement ou que ceci constitue un handicap grave et permanent. Le Tribunal écarte à ce titre que l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pourrait être utilisé à des fins de lutte contre les discriminations en lien avec les articles 2 et 21 de la Charte. Cet article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne peut pas constituer une base juridique valide au regard des objectifs qu’il comporte et du contenu de l’acte souhaité.

Ensuite le Tribunal écarte l’article 167 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatif à la politique culturelle. Au regard de cet article, l’Union ne peut intervenir que de manière limitée par des actions d’encouragements, mais elle ne peut pas en revanche adopter des dispositions législatives et réglementaires pour harmoniser ce domaine. Elle peut également adopter des recommandations. Or, la proposition faite vise à adopter un contenu législatif qui ne peut entrer dans le champ de cet article. 

Enfin le tribunal écarte l’article 19 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatif à la lutte contre les discriminations. En effet la proposition faite ne vise pas, pour les juges, à lutter contre des discriminations affectant des personnes ou des populations implantées dans des régions à minorité nationale, mais à prévenir des écarts de développement économique. Cet article ne peut constituer une base juridique adéquate au regard de l’absence de concordance entre les objectifs de la proposition et le contenu de l’article 19 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Cet arrêt rappelle plus largement l’exigence du respect du principe d’attribution des compétences à l’Union. Dès lors que l’initiative ne peut entrer dans le champ des compétences de l’Union, elle ne peut qu’être écartée et ne pas être enregistrée.

Tribunal de l’Union 10 mai 2016, Balazq Arpad Izsak, n° T-529/13