[ 1 mars 2016 ]

Droit européen et de l'Union européenne

La totalisation des droits à la retraite : un droit pour tout travailleur migrant de l’Union

Mots-clefs : Fonctionnaire, Agent public, Travailleur, Liberté de circulation, Sécurité sociale, Prestation, Pensions de retraite, Équilibre du système de sécurité sociale, Preuve

C’est ce que rappelle la Cour de justice à l’égard d’une législation chypriote empêchant les fonctionnaires de bénéficier de leurs droits à la retraite, lorsqu’ils démissionnent avant l’âge de 45 ans pour un emploi dans un autre État membre. Ce refus de totalisation des droits comme pour toute prestation sociale gêne la libre circulation des travailleurs. Seule une justification visant un intérêt général, dûment prouvée, pourrait entraîner le maintien de la législation contestée, ce qui n’est pas démontré en l’espèce.

La procédure en manquement, prévue aux articles 258 à 260 TFUE, demeure un moyen redoutable pour garantir la pleine application du droit de l’Union, la Commission ayant toute l’opportunité de saisir la Cour de justice à chaque fois qu’elle identifie une violation patente des obligations issues des traités. Cette procédure a, cette fois, permis de mettre en évidence une atteinte à la libre circulation des travailleurs. En effet Chypre réserve un régime juridique plus défavorable en matière de retraite aux personnes ayant fait usage de leur mobilité professionnelle au sein de l’Union européenne. De la sorte, elle les empêche de totaliser leurs droits à la retraite alors qu’il s’agit d’une condition essentielle pour encourager les européens à faire usage de leur mobilité.

Le contentieux trouve son origine dans une législation chypriote qui n’a pas fait l’objet de modification depuis l’adhésion à l’Union européenne alors même qu’elle contrevient aux articles 45 et 48 TFUE. Il est prévu qu’un fonctionnaire,  âgé de moins de 45 ans, démissionnant de son poste perd ses futurs droits à la retraite au profit seulement d’une somme forfaitaire, s’il s’engage dans un emploi en dehors de Chypre, y compris au sein d’une institution internationale ou européenne. En revanche, ses droits sont maintenus, si ce même fonctionnaire demeure à Chypre pour exercer un autre emploi au sein d’un organisme public ou d’une autre administration. Cette législation s’applique uniquement aux fonctionnaires recrutés avant une loi de 2011, cette dernière ayant supprimé cette différence de traitements pour les nouveaux agents publics.

Le raisonnement de la Cour apporte tout d’abord des précisions sur la portée de l’article 48 TFUE. Chypre contestait l’utilisation de cet article comme fondement juridique au manquement, considérant qu’il constitue uniquement une base juridique, pour les institutions afin d’adopter des dispositions en matière de totalisation des prestations. La Cour écarte le moyen chypriote, considérant que cet article fixe un objectif précis en matière de totalisation des prestations sociales qui pouvait constituer un fondement juridique autonome pour une violation. Toutefois, la Cour rappelle que la Commission établit son manquement sur la lecture combinée des articles 45 et 48 TFUE, l’argument chypriote étant sans fondement.

Ensuite, la Cour identifie sans difficulté l’existence d’une restriction, le fonctionnaire n’ayant aucun intérêt à faire usage de sa mobilité avant l’âge de 45 ans. Or les juges rappellent que l’usage de la mobilité est un droit, garanti par le traité, exigeant que les États assurent que le déplacement aura un effet neutre en matière de sécurité sociale. Ceci signifie que si les États demeurent compétents pour organiser leur sécurité sociale, et si les régimes peuvent être disparates quant au niveau de protection d’un État membre à un autre, ils ne peuvent, en revanche, instaurer un système désavantageux à l’égard des personnes faisant usage de leur mobilité. Le droit chypriote crée ce désavantage en refusant la totalisation des droits et peu importe qu’il soit indistinctement applicable.

Enfin, l’arrêt précise les attentes des juges en matière de preuve afin de reconnaître le bien-fondé d’une justification permettant le maintien d’une mesure restrictive, avant même de se prononcer sur le fond. Chaque État peut justifier une mesure restrictive à la condition qu’il s’agisse de protéger un objectif d’intérêt général et que l’État en rapporte réellement la preuve. Les juges écartent de manière constante les justifications à caractère purement économique. Les États peuvent cependant s’appuyer sur des motifs d’ordre économique poursuivant un objectif d’intérêt général, ce qui est l’hypothèse de la lutte contre un grave déséquilibre financier du système de sécurité sociale. En effet, il ne s’agit pas de privilégier une approche uniquement financière, mais bien de pérenniser un système de protection sociale. L’énoncé de la justification n’est pas suffisant, l’État doit rapporter la preuve d’un risque de déséquilibre financier. La Cour se montre alors stricte, exigeant que l’État en apporte la preuve notamment par une analyse objective, circonstanciée et chiffrée à l’aide de données sérieuses, convergentes et de nature probante. La Cour rappelle ainsi avec force qu’il ne suffit pas d’argumenter sans de solides éléments, rendant moins évident le maintien de la mesure contestée. En l’occurrence, le Gouvernement chypriote n’a en rien démontré le risque de déséquilibre. Le manquement a ainsi été constaté.

CJUE 21 janvier 2016, Commission c/ Chypre, n° C-515/14