[ 13 décembre 2023 ]

Procédure et contentieux administratifs

L’application immédiate du délai de recours « Czabaj » questionnée

CEDH 9 nov. 2023, Legros c/ France, n^os 72173/17 et 17 autres

■ Avant la décision d’Assemblée du contentieux Czabaj du Conseil d’État du 13 juillet 2016 (CE, ass., 13 juill. 2016, M. Czabaj, n° 387763). Le destinataire d’une décision administrative individuelle, qui avait eu connaissance de celle-ci bien qu’elle ne lui ait pas été notifiée avec la mention des délais et des voies de recours, pouvait en contester indéfiniment la légalité devant le juge administratif. Cette situation pouvait engendrer une forme d’insécurité juridique qui est devenue criante avec l’augmentation significative du volume du contentieux administratif.

Il s’est alors agi de s’interroger sur le délai du recours contentieux pour trouver un équilibre entre le principe de légalité et la stabilité des situations juridiques. L’exigence de stabilité trouve sa traduction dans le principe de sécurité juridique, consacré par la décision d’assemblée du contentieux Société KPMG du Conseil d’État du 24 mars 2006 (CE, ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n^os 288460, 288465, 288474, 288485), qui a par ailleurs valeur de « principe général de l’ordre juridique communautaire » (CJCE 9 juill. 1969, S.A. Portelange c/ S.A. Smith Corona Marchant International, aff. n° 10/69) ou encore de « principe inhérent » au droit de la Conv. EDH (CEDH 13 juin 1979, Marckx c/ Belgique, n° 6833/74). Le Conseil constitutionnel rattache à la garantie des droits de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 la protection des « situations légalement acquises » contre toute atteinte résultant de l’imprévisibilité, de l’instabilité, ou de l’absence de clarté de la norme, qui ne serait pas justifiée par un motif d’intérêt général suffisant. C’est donc bien un intérêt général qui englobe la sécurité juridique de la personne publique, mais qui ne se limite pas à elle, qui a participé à une exigence de stabilité des situations nées d’actes administratifs.

■ Principe de la jurisprudence Czabaj. Dans sa décision Czabaj, le Conseil d’État a posé le principe selon lequel, en l’absence de mention des voies et délais de recours dans une décision prise par l’administration, il n’est possible de la contester hors délai légal ou réglementaire que dans un « délai raisonnable » qui ne saurait, en règle générale, excéder un an à compter de la notification ou de la connaissance de la décision, sauf à justifier de circonstances particulières. Autrement dit, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le Code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable.

En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance. Par une décision du même jour, le Conseil d’État a précisé que les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable et surtout que l’appréciation de la durée globale de jugement d’un litige inclut la durée de la phase de recours administratif préalable obligatoire (RAPO). La durée des recours administratifs non obligatoires n’est ainsi pas prise en compte (CE 13 juill. 2016, n° 389760)

■ Étendue de la jurisprudence Czabaj. La jurisprudence Czabaj du Conseil d’État a ensuite été étendue en donnant naissance à une jurisprudence nourrie dès lors que la Haute Assemblée a fiché au Recueil Lebon, vingt-quatre décisions dans la veine jurisprudentielle de Czabaj.

À titre d’illustration :

- dans la décision de section du 31 mars 2017, Ministre des finances et des comptes publics c/ M. A., le Conseil d’État a également précisé que, dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable ;

- par une décision 9 mars 2018, Communauté d’agglomération du pays ajaccien, le Conseil d’État a précisé l’application de cette jurisprudence aux titres exécutoires et notamment que le principe de sécurité juridique, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ;

- dans la décision du 9 novembre 2018, M. V. et autres, le Conseil d’État a étendu l’application de la jurisprudence Czabaj aux recours contre les autorisations d’urbanisme, en jugeant que le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que puisse être contesté indéfiniment par les tiers un permis de construire, une décision de non-opposition à une déclaration préalable, un permis d’aménager ou un permis de démolir ;

- dans la décision du 27 février 2019, M. L., le Conseil d’État a étendu le principe de sécurité juridique de l’impossibilité de contester indéfiniment une décision individuelle dont son destinataire a eu connaissance en l’appliquant à la contestation d’une décision individuelle par voie d’exception, également à une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de cette décision (CE 18 mars 2019, n° 417270), toutefois, elle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés (CE 17 juin 2019, Centre hospitalier de Vichy, n° 413097) ;

- dans la décision du 25 septembre 2020, SCI La Chaumière et Mme G., le Conseil d’État a jugé que le délai raisonnable au-delà duquel il est impossible d’exercer un recours juridictionnel est opposable aux recours dirigés contre les décisions non réglementaires qui ne présentent pas le caractère de décisions individuelles, lorsque la contestation émane des destinataires de ces décisions à l’égard desquels une notification est requise pour déclencher le délai de recours ;

- enfin, le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que la validité d’un contrat administratif puisse être contestée indéfiniment par les tiers au contrat. Dans le cas où, faute que tout ou partie des mesures de publicité appropriées aient été accomplies, le délai de recours contentieux de deux mois n’a pas commencé à courir, le recours en contestation de la validité du contrat ne peut être présenté au-delà d’un délai raisonnable à compter de la date à laquelle il est établi que le requérant a eu connaissance, par une publicité incomplète ou par tout autre moyen, de la conclusion du contrat, c’est-à-dire de son objet et des parties contractantes. En règle générale et sauf circonstance particulière dont se prévaudrait le requérant, un délai excédant un an ne peut être regardé comme raisonnable (CE 19 juill. 2023, Société Seateam aviation, n° 465308).

La méconnaissance de ce délai raisonnable issue de Czabaj permet aux juridictions administratives d’opposer une tardiveté et c’est sur l’application immédiate, en cours d’instance, de ce nouveau délai limitant dans le temps l’introduction d’un recours contentieux, que dix-huit requérants ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Les requérants se plaignent du fait que ce nouveau délai limitant dans le temps l’introduction d’un recours contentieux leur a été appliqué en cours d’instance, pour certains dès la première instance, pour d’autres en appel ou en cassation. Ils se plaignent notamment sous l’angle de l’article 6, § 1 Conv. EDH d’une atteinte à leur droit d’accès à un tribunal et au principe de sécurité juridique.

■ L’arrêt de la CEDH. Dans son arrêt, la CEDH a jugé, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 6, § 1, de la Conv. EDH. Elle a, d’abord, considéré que la définition, par voie prétorienne, d’une nouvelle condition de recevabilité, fondée sur des motifs justifiant l’évolution de jurisprudence ayant conduit à la création d’un « délai raisonnable » de recours, ne porte pas, alors même qu’elle est susceptible d’affecter la substance du droit de recours, une atteinte excessive au droit d’accès à un tribunal tel que protégé par l’article 6, § 1, de la Conv. EDH. Elle a ensuite considéré que l’application immédiate aux instances en cours de cette nouvelle règle de délai de recours contentieux, qui était pour les requérants à la fois imprévisible, dans son principe, et imparable, en pratique, a toutefois restreint leur droit d’accès à un tribunal à un point tel que l’essence même de ce droit s’en est trouvée altérée et a jugé, enfin, qu’il y a donc eu violation de l’art. 6, § 1, de la Conv. EDH.