[ 19 avril 2011 ]

Droit administratif général

Le retour de la jurisprudence sur les établissements à « double visage »

Mots-clefs : Établissement public, Établissement public administratif (EPA), Établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), Établissement public à « double visage », Compétence juridictionnelle, ANCV, ONF

Les juges ont, dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, développé une jurisprudence audacieuse concernant le partage des compétences entre les deux ordres juridictionnels à propos des établissements publics : la théorie des établissements publics à « double visage ». En effet, en dépit de la qualification juridique donnée par la loi à un établissement public — établissement public administratif (EPA) ou établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) —, les juridictions administratives, judiciaires mais aussi le juge des conflits ont considéré que, quelle que soit sa qualification, l’établissement public pouvait cumuler l’exercice d’une activité administrative et d’une activité industrielle et commerciale. Le travail du juge consiste alors à déterminer à quelle activité se rattache principalement le litige porté devant lui. Deux arrêts intéressants, aux solutions opposées, viennent illustrer cette construction prétorienne.

Dans la première espèce, la première chambre civile de la Cour de cassation a jugé que le litige concernant le refus de versement d’une subvention par l’Association nationale pour les chèques vacances (l’ANCV), établissement public industriel et commercial, à l’Union nationale des centres sportifs de plein air (UCPA), relève bien du juge judiciaire.

Dans le cadre d’un litige opposant l’ANCV (EPIC) à l’UCPA (association de la loi de 1901) sur un refus de versement d’une subvention, la question de la compétence juridictionnelle a été posée. La Cour de cassation a jugé que « lorsqu’un établissement public tient de la loi la qualité d’établissement public industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence judiciaire, à l’exception de ceux relatifs à celles de ses activités qui, telle la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique ». Même si la qualification par la loi d’un EPIC — en l’espèce, ANCV a été créée par une ordonnance du 26 mars 1982 (C. tourisme, art. L. 411-13) — entraîne par principe la compétence judiciaire, il est fait exception pour les « activités qui, telles la réglementation, la police ou le contrôle ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique » (T. confl. 29 déc. 2004, Époux Blanckeman c/VNF ; 16 oct. 2006, Caisse centrale de réassurance c/Mutuelle des architectes français).

La question demeurait de savoir, si dans le cas présent, le litige pouvait se rattacher à une activité administrative. La Haute juridiction judiciaire répond par la négative : « ayant relevé que le fait d’exercer une mission de service public administratif n’était pas un critère suffisant pour entraîner la compétence des juridictions de l’ordre administratif et que l’ANCV n’exerçait pas de prérogatives de puissance publique, la cour d’appel en a exactement déduit que les juridictions de l’ordre judiciaire étaient compétentes pour connaître du litige ». Pour écarter la présence de telles prérogatives, la première chambre civile se livre à une analyse au terme de laquelle elle constate que « l’application des règles des finances publiques s’imposait à l’ANCV du seul fait de sa nature d’établissement public et que le fait qu’elle devait faire appel à un contrôleur extérieur nanti de la puissance publique démontrait, au contraire, qu’elle n’en était pas elle-même investie ». Comme le rappellent certains commentateurs avisés, « dans les appréciations délicates auxquelles il doit ainsi procéder, le juge tient compte également de considérations d’opportunité, en recherchant s’il est souhaitable de reconnaître à l’organisme en cause un statut de droit public, avec toutes les conséquences juridiques, administratives et financières qui en découlent » (GAJA 17^e éd., n° 7, spéc. n° 4).

Dans la seconde espèce, c’est au contraire en faveur de la compétence du juge administratif qu’opte le Tribunal des conflits dans le cadre d’un litige mettant en cause, cette fois, l’Office national des forêts (ONF) à des propriétaires privés ayant confié au premier la gestion de leur bois. Ce faisant, il fait application de sa propre jurisprudence au terme de laquelle les activités de surveillance, de protection et de conservation des forêts de l’ONF constituent une mission de service public administratif (T. confl. 9 juin 1986, Cne de Kurtzhein). Dans l’arrêt du 28 mars dernier, il considère que « lorsqu’un propriétaire forestier privé, sur le fondement de l’article L. 224-6 du Code forestier, charge, pour au moins dix années, l’Office national des forêts à la fois de la conservation et de la régie de ses bois, il choisit de placer ceux-ci, auxquels sont alors applicables (…) les dispositions relatives à la constatation et à la poursuite des infractions au droit forestier ainsi qu’aux autorisations de défrichement, sous un régime administratif obligatoire fondé sur l’usage de prérogatives de puissance publique de l’office ».

Rappelons toutefois que l’ONF exerce une mission de service public industriel et commercial lorsqu'il équipe et gère une forêt, avec pour conséquence que les contrats d'approvisionnements conclus dans ce cadre, relèvent du droit privé (CE 29 avr. 1994, GIE Groupetubois).

Civ. 1^re 23 mars 2011, n° 10-11.889, F-P+B+I

T. confl. 28 mars 2011, Groupement forestier de Beaume Haie c. Office national des forêts, n° 3787