[ 8 octobre 2025 ]

Droit administratif général

Les missions du Conseil d’État

Le Conseil d’État est la juridiction administrative suprême et cumule trois fonctions juridictionnelles: juge de cassation, juge d’appel, juge de premier et dernier ressort. Il exerce également une fonction consultative déterminante dans la confection de certains textes (lois, ordonnances, décrets…). Ce dualisme des attributions juridictionnelles et consultatives est une caractéristique du Conseil d'État.

■ Les fonctions juridictionnelles du Conseil d’État

Le Conseil d’État tranche les litiges qui opposent les personnes physiques ou morales aux administrations. Il est la juridiction administrative suprême et statue souverainement sur les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les diverses juridictions administratives ainsi que sur ceux dont il est saisi en qualité de juge de premier ressort ou de juge d'appel (CJA, art. L. 111-1).

Juge de cassation

Il n'existe qu'un seul juge de cassation au sein de la juridiction administrative: le Conseil d'État. Toutes les décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort peuvent lui être déférées, à l'exception de celles qu'il a lui-même prononcées, soit en tant que juge de premier et dernier ressort, soit en tant que juge d'appel (CJA, art. L. 331-1 et L. 821-1). Ainsi, il statue sur les pourvois formés contre les arrêts rendus par les neuf cours administratives d’appel mais également sur les décisions juridictionnelles des juridictions administratives spécialisées (ex. CNDA) et sur les décisions des tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort pour certaines matières.

Juge d’appel

Dans tous les cas où la loi n'en dispose pas autrement, le Conseil d'État connaît des appels formés contre les décisions rendues en premier ressort par les autres juridictions administratives (CJA, art. L. 321-2). Le Conseil d'État est alors compétent pour statuer sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus en matière d’élections municipales et cantonales. À ces compétences, à raison de la matière, s'ajoutent notamment les appels en raison de l'urgence: appel (institué par l'art. L. 523-1) des décisions rendues en application de l'article L. 521-2 (référé-liberté).

Juge de premier et dernier ressort 

Le Conseil d'État est notamment compétent pour connaître, en premier et dernier ressort, des oppositions aux changements de noms prononcés en vertu de l'article 61 du code civil (CJA, art. L. 311-2), du contentieux des élections régionales, européennes, à l’assemblée de Corse, au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, à l'assemblée de la Polynésie française, à l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, consultations organisées en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution, …(CJA, art. L. 311-3 s.), des actes réglementaires des ministres (CJA, art. R. 311-1), … .

■ Les fonctions consultatives du Conseil d’État : 

Conseiller juridique du Gouvernement, de l’Assemblée nationale et du Sénat. 

En application de l'article 39, alinéa 1^er de la Constitution, les projets de loi ne peuvent être délibérés en Conseil des ministres qu'après avis du Conseil d'État. Le Conseil constitutionnel veille au respect de cette obligation mise en œuvre par l'article L. 112-1, alinéa 1^er du code de justice administrative qui implique que l'ensemble des questions posées par le texte adopté par le Conseil des ministres aient été soumises au Conseil d'État lors de sa consultation (V. Cons. const. 3 avr. 2003, n^o 2003-468 DC). 

Le Conseil d'État est également saisi, en application de l'article 38 de la Constitution, des projets d'ordonnance et également des projets d’ordonnance de l’article 74-1 de la Constitution pour l’outre-mer. 

Par ailleurs, depuis la réforme issue de la loi constitutionnelle n^o 2008-724 du 23 juillet 2008 (Const. 58, art. 39, al. 2), le Conseil d'État peut également émettre un avis sur les propositions de loi, déposées sur le bureau d'une assemblée parlementaire et non encore examinées en commission, quand il est saisi par le président de cette assemblée.

Sont également soumis au Conseil d'État les projets de décret pour lesquels une consultation est prévue par un texte (décrets en Conseil d'État : consultation obligatoire) ou que le Gouvernement estime devoir lui soumettre (décrets après avis du Conseil d'État : consultation facultative). Concernant la première catégorie de décret (décret en Conseil d’État), le défaut de saisine du Conseil d'État entraîne nécessairement l'illégalité des actes administratifs (CE, ass., 3 juill. 1998, Syndicat national de l'environnement CFDT et autres, n^o 177248). 

Quelques soient les projets de textes, le Conseil d'État donne son avis et propose les modifications qu'il juge nécessaires. Pour cela, il vérifie notamment si le projet de texte est conforme au droit français et européen, à la Constitution et aux traités internationaux et si ce projet est opportun … 

Ces avis sont adoptés par l’une des cinq sections consultatives (intérieures, finances, travaux publics, administration, sociale) et par l’Assemblée générale du Conseil d’État quand il s’agit de textes d’une grande importance (révisions constitutionnelles, texte particulièrement complexes …). Les avis ne lient ni le Gouvernement ni le Parlement.

Le Conseil d'État peut également être consulté par le Premier ministre ou les ministres sur des difficultés qui s'élèvent en matière administrative (CJA, art. L. 112-2). En outre, le Conseil d'État, de sa propre initiative, a la possibilité d’appeler l'attention des pouvoirs publics sur les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l'intérêt général (CJA, art. L. 112-3). Enfin, concernant la Nouvelle-Calédonie, les projets de loi du pays sont soumis, pour avis, au Conseil d'État avant leur adoption par le gouvernement délibérant en conseil et les propositions de loi du pays sont soumises, pour avis, au Conseil d'État par le président du congrès avant leur première lecture. Le vote du congrès intervient après que le Conseil d'État a rendu son avis (CJA, art. L. 112-6).

L’avis sur une question de droit

Un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel a la possibilité, avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, de transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'État, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'État ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai (CJA, art. L. 113-1). Il s’agit de la procédure de «l'avis contentieux». À noter que le Conseil d'État ne statue pas «au contentieux» en répondant à la demande. Il ne s’agit pas d’une décision juridictionnelle. Cette procédure a été créé par la loi 31 décembre 1987 et est entrée en vigueur le 1^er janvier 1989.