[ 19 juin 2020 ]

Libertés fondamentales - droits de l'homme

Liberté de manifester et protection de la santé publique

Le juge des référés du Conseil d’État était saisi par différents requérants d’une demande de suspension de l’exécution des dispositions du I de l’article 3 du décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 selon lesquelles : « Tout rassemblement, réunion ou activité sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public, mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes, est interdit sur l'ensemble du territoire de la République. Lorsqu'il n'est pas interdit par l'effet de ces dispositions, il est organisé dans les conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l'article 1^er ». Le juge des référés a suspendu ces dispositions en tant qu’elles s’appliquent aux manifestations sur la voie publique soumises à l’obligation d’une déclaration préalable en vertu de l’article L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure.

Le décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire et concernant l’interdiction générale et absolue de manifester sur la voie publique a été pris en application de l’article L. 3131-15 du Code de la santé publique qui dispose que: « I. - Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique :/ (…) 6° Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ; (…) III. - Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. ».

La question qui se posait au juge des référés était celle de savoir si l’interdiction générale et absolue de manifester sur la voie publique était strictement proportionnée aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il s’agissait en l’espèce pour le juge des référés d’étudier les principes et critères de mise en balance entre la protection de la santé et la liberté de manifestation.

■ La protection de la santé 

 Selon l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946, la nation garantit la protection de la santé de chacun pris individuellement mais également la protection de la santé de tous, de manière collective. Il n’est toutefois pas possible de garantir un «droit à la santé» (CE, Rapport public 1998, Réflexions sur le droit de la santé, p. 238). La protection de la santé est un principe constitutionnel (Cons. const. 8 janv. 1991, n° 90-283 DC § 11), un objectif de valeur constitutionnelle (Cons. const. 16 mai 2012, n° 2012-248 QPC § 6 et 8 ; Cons. const. 31 janv. 2020, n° 2019-823 QPC § 5 ; Cons. const. 11 mai 2020, n° 2020-800 DC § 16, 34 et 63) et même parfois, une exigence constitutionnelle (Cons. const. 12 août 2004, n° 2004-504 DC § 5).

■ La liberté de manifestation

La Déclaration de 1789 

La liberté de manifestation est rattachée au droit d’expression collective des idées et des opinions découlant de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui garantit la liberté d’expression et de communication. L’article 10 de la Déclaration de 1789 énonce également la liberté de manifestation des opinions : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la Loi ». 

Sans utiliser l'expression de liberté de manifestation, le Conseil constitutionnel l'a implicitement consacrée (Cons. const. 9 juin 2017, n° 2017-635 QPC). Il utilise essentiellement la notion de droit d'expression collective des idées et des opinions (Cons. const. 4 avr. 2019, n° 2019-780 DC § 8 : « La liberté d'expression et de communication, dont découle le droit d'expression collective des idées et des opinions, est d'autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés. Il s'ensuit que les atteintes portées à l'exercice de cette liberté et de ce droit doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi »). La liberté de manifester est protégée à travers le droit d’expression collective des idées et des opinions (Cons. const. 18 janv. 1995, n° 94-352 DC: il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre le droit d’expression collective des idées et des opinions et la prévention des atteintes à l’ordre public et notamment des atteintes à la sécurité des personnes et des biens).

Aucun texte constitutionnel français ne consacre explicitement la liberté de manifestation. 

La Convention européenne des droits de l’homme

La Convention européenne des droits de l’homme ne consacre pas non plus de disposition spécifique à la liberté de manifester. La liberté de manifester ses convictions est visée par l’article 9 de la Convention, l’article 10 est relatif à la liberté d’expression et l’article 11 garantit la liberté de réunion pacifique et d’association. L’ensemble aboutit à une protection de la liberté de manifestation par le droit européen. La Cour a plusieurs fois établi de manière très claire que cette liberté génère même des obligations positives à la charge des États, qui ne peuvent se contenter de ne pas entraver ou abusivement limiter la liberté de manifester mais doivent, au-delà, permettre à tous les groupes de l’exercer (V. par ex. : CEDH 12 mai 2015, Identoba et autres c/ Géorgie, n° 73235/12). 

Le Code de la sécurité intérieure

Jusqu’en 2012, c’est le décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l'ordre public qui a longtemps constitué la norme de référence en la matière. Il a ensuite été abrogé par l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 créant la partie législative du Code de la sécurité intérieure. Les articles L. 211-1 et suivants de ce code en reprennent les principes essentiels pour dessiner le régime juridique de la liberté de manifester, qui est un régime de déclaration préalable. Cette déclaration doit être déposée en mairie ou à la préfecture au moins trois jours avant la date prévue de la manifestation, et indiquer les coordonnées des organisateurs, ainsi que l’heure, le parcours et la durée de la manifestation. 

L’état d’urgence

En période d’état d’urgence (non sanitaire : L. du 3 oct. 1955, art. 8), les manifestations peuvent être interdites dès lors que l'autorité administrative justifie ne pas être en mesure d'en assurer la sécurité compte tenu des moyens dont elle dispose.

L’état d’urgence sanitaire

En l’espèce, il s’agissait de savoir si en période d’état d’urgence sanitaire, un décret pouvait interdire de manière générale et absolue les manifestations afin de protéger la santé.

Le Conseil d’État rappelle qu’en « période d’état d’urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l’épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l’exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elles poursuivent. »

Après avoir étudié le contexte sanitaire, le juge des référés estime que « l’interdiction des manifestations sur la voie publique mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes ne peut, dès lors, sauf circonstances particulières, être regardée comme strictement proportionnée aux risques sanitaires désormais encourus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu, ainsi que l’imposent les dispositions de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique en application desquelles cette interdiction a été prise, que lorsqu’il apparaît que les mesures « barrières » ou l’interdiction de tout événement réunissant plus de 5 000 personnes ne pourront y être respectées ».

Ainsi, « l’interdiction posée au I de l’article 3 du décret du 31 mai 2020, …, doit être regardée comme présentant un caractère général et absolu à l’égard des manifestations sur la voie publique, ne peut, à ce jour, être regardée comme une mesure nécessaire et adaptée, et, ce faisant, proportionnée à l’objectif de préservation de la santé publique qu’elle poursuit en ce qu’elle s’applique à ces rassemblements soumis par ailleurs à l’obligation d’une déclaration préalable en vertu de l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure, … l’autorité investie des pouvoirs de police et le représentant de l’État demeurent en droit d’interdire …, sous le contrôle du juge administratif ».

En conséquence de cette ordonnance du Conseil d'’État, une modification du décret du 31 mai 2020 a été publiée au Journal officiel du 15 juin (Décr. n° 2020-724 du 14 juin 2020) : « II bis. Par dérogation aux dispositions du I et sans préjudice de l'article L. 211-3 du code de la sécurité intérieure, les cortèges, défilés et rassemblement de personnes, et, d'une façon générale, toutes les manifestations sur la voie publique mentionnés au premier alinéa de l'article L. 211-1 du même code sont autorisés par le préfet de département si les conditions de leur organisation sont propres à garantir le respect des dispositions de l'article 1er du présent décret. / Pour l'application des dispositions de l'alinéa précédent, les organisateurs de la manifestation adressent au préfet du département sur le territoire duquel celle-ci doit avoir lieu la déclaration prévue par les dispositions de l'article L. 211-2 du code de la sécurité intérieure, dans les conditions fixées à cet article, assortie des conditions d'organisation mentionnées à l'alinéa précédent. Cette déclaration tient lieu de demande d'autorisation. »

CE, réf., 13 juin 2020, n° 440846, 440856, 441015