[ 22 février 2024 ]

Droit constitutionnel

L’outre-mer : une diversité de collectivités

La Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique, La Réunion, Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres Australes et Antarctiques Françaises, Clipperton et les îles de Wallis-et-Futuna constituent l’outre-mer (Const. 58, art. 72-3) qui représente une population de plus de 2,6 millions d'habitants sur un ensemble représentant aujourd'hui près de 560 000 km² de territoire terrestre et 10 millions de km² d'espace maritime. Cet immense territoire recouvre une mosaïque d'entités différentes, dont la diversité statutaire a été consacrée par les révisions constitutionnelles du 28 mars 2003 et du 23 juillet 2008. Pour rappel, les DROM-COM ont désormais remplacé les DOM-TOM. 

Une diversité de DROM : collectivités régies par l’article 73 de la Constitution 

Dans les départements et régions d’outre-mer (DROM), le régime législatif et réglementaire applicable est, en principe, celui de « l’identité législative », appelé également principe de l’assimilation ou de l’unité juridique. Cela signifie que les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Néanmoins, le principe de réalité l'emporte et les lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et aux contraintes particulières de ces collectivités. Ces adaptations peuvent découler de deux procédés. Ou bien il est possible que la loi (ou le règlement, dans les matières relevant de sa compétence, selon la modification apportée par la révision du 23 juill. 2008) habilite le département et la région à intervenir dans les matières où s'exerce leur compétence pour décider de ces adaptations (Const. 58, art. 73, al. 2). Ou bien, la loi (ou le règlement) peut habiliter le département et la région à fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur territoire, cela n'étant possible que dans un nombre limité de matières relevant de l'un ou l'autre domaine (Const. 58, art. 73, al. 3). Suit une liste des matières pour lesquelles ce second type d'habilitation ne peut être donné, liste qui pourra être complétée par une loi organique (Const. 58, art. 73, al. 4), étant précisé que La Réunion ne peut, en toute hypothèse, bénéficier de ce second type d'habilitation (Const. 58, art. 73, al. 5). Ces habilitations sont décidées à la demande de la collectivité concernée, selon des modalités et sous les réserves prévues par une loi organique, et ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

■ La Martinique et la Guyane : DROM avec un statut collectivité territoriale unique 

Le dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution donne aux DROM la possibilité de se transformer en une collectivité unique exerçant les compétences départementales et régionales avec le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités. Ces référendums ne sont pas décisionnels dès lors que l'accord des populations est acquis. Le législateur reste libre de ne pas intervenir et donc de ne pas entériner la modification ainsi approuvée. En revanche, si la réponse des populations est négative, elle interdit la modification. 

Le 24 janvier 2010, les électeurs de la Martinique et de la Guyane ont répondu favorablement à la création d’une collectivité territoriale unique et les lois du 27 juillet 2011 (L. org. n° 2011-884 du 27 juill. 2011 et L. n° 2011-884 du 27 juill. 2011) ont ensuite modifié notamment le code général des collectivités territoriales, le code électoral ou encore le code des juridictions financières pour tenir compte de la création de ces deux collectivités (V. notamment la septième partie du CGCT relative au « Autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution »). 

Ainsi, depuis début 2016, la collectivité territoriale de Martinique (CTM) et la collectivité territoriale de Guyane (CTG) ont succédé aux départements de Martinique et de Guyane et aux régions de Martinique et de  Guyane dans tous leurs droits et obligations. 

La CTM et la CTG exercent les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer et toutes les compétences qui leur sont dévolues par la loi pour tenir compte de leurs caractéristiques et contraintes particulières (CGCT, art. L. 7211-1 et L. 7111-1). Sous certaines conditions et réserves, les assemblées de la CTM et de la CTG peuvent être habilitées à adapter sur le territoire de leur collectivité les lois et règlements dans les matières où s'exercent leurs compétences (CGCT, art. L.O. 7311-1).

Les organes de la collectivité territoriale de Martinique comprennent l'assemblée de Martinique et son président, le conseil exécutif de Martinique et son président, assistés du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Martinique (CGCT, art. L. 7221-1). Les organes de la collectivité territoriale de Guyane sont composés de l'assemblée de Guyane et de son président, assistés du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Guyane et du grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges (CGCT, art. L. 7121-1). 

■ Mayotte : DROM avec un statut de collectivité territoriale unique dénommé Département

Lors du referendum du 29 mars 2009, les électeurs de Mayotte ont souhaité la transformation de leur collectivité d’outre-mer en une collectivité unique (DROM mais dénommée Département). Depuis le 31 mars 2011, le Département de Mayotte est devenu le cent-unième département de France. Le conseil départemental de Mayotte exerce les compétences d’un conseil départemental d’outre-mer et d’un conseil régional d’outre-mer (CGCT, art. L.O. 3511-1).

■ La Guadeloupe et La Réunion : DROM

L’administration de la Guadeloupe et La Réunion s'organise comme celle des autres régions de France métropolitaine, elles disposent chacune de deux assemblées délibérantes (département et région). 

Les guadeloupéens ont refusé, lors du référendum du 7 décembre 2003, la mise en place d’une assemblée unique regroupant les compétences de la région et du département (DROM avec un statut collectivité territoriale unique). 

La situation de La Réunion est assez particulière. En effet, la Constitution a « figé » son statut. S'il semble envisageable qu'elle puisse se doter un jour d'une assemblée unique, il n'est pas possible qu'elle devienne une collectivité unique, ni qu'elle se transforme un jour en collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution (comme cela est possible pour les 4 autres DROM), sans que la Constitution soit préalablement modifiée. En effet, l'alinéa 5 de l’article 73 indique clairement qu'elle constitue un département et une région.

Une diversité de COM : collectivités régies par l’article 74 de la Constitution

■ Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française : COM 

Les compétences des collectivités régies par l’article 74 de la Constitution sont fixées par leur statut. Celui-ci étant déterminé par la loi organique. L’État ne peut intervenir dans une matière relevant statutairement de la compétence de l’une de ces collectivités que par une loi organique qui fixe notamment l’organisation administrative, la répartition des compétences et le droit. La situation est ici l'inverse de celle des DROM; les lois et règlements ne sont pas applicables de plein droit. 

On dénombre actuellement cinq COM : 

-        la collectivité de Saint-Barthélemy, (CGCT, art. L.O. 6211-1 s. ) ; la collectivité de Saint-Martin, (CGCT, art. L.O. 6311-1 s. ) ; la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (CGCT, art. L.O. 6411-1 s.) ; pour ces trois collectivités, les institutions sont les suivantes le conseil territorial, le président du conseil territorial, le conseil exécutif et le conseil économique, social et culturel (appelé conseil économique, social, culturel et environnemental pour St-Barthélémy)

-        le Territoire des îles Wallis et Futuna, les institutions de la collectivité comprennent le chef du Territoire, le conseil territorial et l’assemblée territoriale (L. du 29 juill. 1961) ; 

-        la Polynésie française, les institutions comprennent le président de la Polynésie française, le gouvernement composé de ministres, l’assemblée de la Polynésie française qui vote notamment les « lois du pays » et le conseil économique, social, environnemental et culturel  (L. org. n° 2004-192 du 27 févr. 2004).

■ La Nouvelle-Calédonie, COM à statut particulier ou collectivité sui-generis (Const. 58, art. 76 et 77)

La Nouvelle-Calédonie dispose d’une large autonomie instaurée par l’Accord de Nouméa du 5 mai 1988. Les compétences sont réparties entre l’État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Après trois référendums d’autodétermination organisés entre 2018 et 2021 qui ont à chaque fois rejeté l’accès à la pleine souveraineté, des négociations sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie sont en cours. 

La loi organique du 19 mars 1999 (n° 99-209) relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit notamment les différentes institutions : le congrès, qui adopte les lois du pays ; le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie qui est l’organe exécutif néo-calédonien, élu par le congrès et responsable devant lui ; le sénat coutumier composé de membres désignés par chaque conseil coutumier (institué dans chaque aire coutumière) et le conseil économique, social et environnemental. 

Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF : archipel de Crozet, archipel des Kerguelen, îles Saint-Paul et Amsterdam, terre Adélie et îles Éparses : Bassas da India, Europa, Glorieuses, Juan de Nova et Tromelin) et Clipperton (ou La Passion-Clipperton) 

Ces territoires n’ont pas de population permanente, ni d’élus. Selon le dernier alinéa de l’article 72-3 de la Constitution, « La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton ». La loi n° 55-1052 du 6 août 1955, modifiée en 2007 qualifie ces territoires de territoires d’outre-mer, alors que ce statut a disparu depuis la révision constitutionnelle de 2003.

Les TAAF sont placées sous l’autorité d’un préfet (souvent surnommé « le préfet des manchots » ou « le préfet des albatros »). L’administration supérieure assure des missions de souveraineté, de soutien à la recherche scientifique, de préservation de la biodiversité et de logistique.

L’ile de Clipperton est placée sous l'autorité directe du Gouvernement. Le ministre chargé des outre-mer administre l'île. Il y exerce l'ensemble des attributions dévolues par les lois et règlements aux autorités administratives.