[ 29 juin 2010 ]

Droit européen et de l'Union européenne

Question préjudicielle v. QPC : réponse de la CJUE

Mots-clefs : Question prioritaire de constitutionnalité, Question préjudicielle, Contrôle de conventionnalité, Contrôle de constitutionnalité (articulation)

Dire que l'arrêt de la Cour de justice était attendu relève de l'euphémisme…. La réponse apportée, pourtant, risque ne pas apaiser les débats entre les « supporters » de la QPC et leurs adversaires. En effet, en substance, la Cour de Luxembourg valide la QPC pour autant qu'elle ne prive pas le juge national de poser une question préjudicielle à tout moment et qu'elle lui permette de laisser inappliquée la disposition législative nationale en cause s'il la juge contraire au droit de l’Union.

Par deux arrêts du 16 avril 2010 (Cass., QPC, 16 avr. 2010), la Cour de cassation, saisie d'une QPC qui invoquait la contrariété de l'article 78-2, alinéa 4, du Code de procédure pénale, à la liberté d'aller et venir, garantie à la fois par la Constitution et par l'article 67 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), avait décidé d'interroger la CJUE sur la conformité du mécanisme de la QPC au droit communautaire (art. 267 TFUE).

Dès le 12 mai, profitant de l'examen de la loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, le Conseil constitutionnel avait répondu à cette question (Cons. const., 12 mai 2010). Il avait affirmé que l'autorité qui s'attache à ses propres décisions ne limite pas la compétence des juridictions pour faire prévaloir les engagements européens et internationaux de la France sur une disposition législative incompatible avec eux, même lorsque cette dernière a été déclarée conforme à la Constitution, que le juge qui transmet une QPC peut prendre toutes les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires (et suspendre immédiatement tout éventuel effet de la loi incompatible avec le droit de l'Union), et que l'article 61-1 de la Constitution et les articles 23-1 et suivants de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ne privent pas le juge de son pouvoir de poser une question préjudicielle à la CJUE, y compris lorsqu'il transmet une QPC.

Le Conseil d'État était également revenu, à l'occasion d'un pourvoi de l'Office français de protection des réfugiés (OFPRA) concernant une décision de la commission des recours des réfugiés, sur l'articulation du contrôle de conventionnalité et de la QPC (CE 14 mai 2010, M. B…). Tempérant à son tour l'importance de la priorité donnée à l'exception d'inconstitutionnalité par le législateur organique, il avait alors indiqué que les nouvelles dispositions de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ne faisaient pas obstacle à ce que le juge administratif assure l'effectivité du contrôle de conventionnalité, au terme de la procédure d'examen de la QPC ou à tout moment, lorsque l'urgence le commande, afin de faire cesser immédiatement tout effet éventuel de la loi contraire au droit de l'Union, ajoutant que le juge administratif pouvait, à tout instant, poser une question préjudicielle à la CJUE sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Dans son arrêt du 22 juin, la CJUE indique, dans un premier temps, que le système de coopération entre la Cour de justice et les juridictions nationales instauré par l'article 267 TFUE « nécessite que le juge national soit libre de saisir, à tout moment de la procédure qu'il juge approprié, et même à l'issue d'une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, la Cour de justice de toute question préjudicielle qu'il juge nécessaire » (§ 52), et exige que le juge « soit libre, d'une part, d'adopter toute mesure nécessaire afin d'assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l'ordre juridique de l'Union et, d'autre part, de laisser inappliquée, à l'issue d'une telle procédure incidente (de contrôle de constitutionnalité), ladite disposition législative nationale s'il la juge contraire au droit de l'Union » (§ 53). Elle précise que, s'agissant d'une loi nationale de transposition des dispositions impératives d'une directive, « la question de savoir si la directive est valide revêt, eu égard à l'obligation de transposition de celle-ci, un caractère préalable » (§ 56). Elle conclut que : « l'article 267 TFUE s’oppose à une législation d’un État membre qui instaure une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité des lois nationales, pour autant que le caractère prioritaire de cette procédure a pour conséquence d’empêcher, tant avant la transmission d’une question de constitutionnalité à la juridiction nationale chargée d’exercer le contrôle de constitutionnalité des lois que, le cas échéant, après la décision de cette juridiction sur ladite question, toutes les autres juridictions nationales d’exercer leur faculté ou de satisfaire à leur obligation de saisir la Cour de questions préjudicielles. En revanche, l’article 267 TFUE ne s’oppose pas à une telle législation nationale, pour autant que les autres juridictions nationales restent libres : de saisir, à tout moment de la procédure qu’elles jugent approprié, et même à l’issue de la procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, la Cour de toute question préjudicielle qu’elles jugent nécessaire, d’adopter toute mesure nécessaire afin d’assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union, et de laisser inappliquée, à l’issue d’une telle procédure incidente, la disposition législative nationale en cause si elles la jugent contraire au droit de l’Union. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si la législation nationale en cause au principal peut être interprétée conformément à ces exigences du droit de l’Union ».

La CJUE censure, dans un second temps, les dispositions nationales relatives aux contrôles d'identité fondés sur l'article 78-2, alinéa 4, du code de procédure pénale ; elle estime ainsi que « l'article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 20 et 21 du règlement n° 562/2006 s’opposent à une législation nationale conférant aux autorités de police de l’État membre concerné la compétence de contrôler, uniquement dans une zone de 20 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État avec les États parties à la Convention d'application de l'accord de Schengen, l’identité de toute personne, indépendamment du comportement de celle-ci et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public, en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et des documents prévues par la loi, sans prévoir l’encadrement nécessaire de cette compétence garantissant que l’exercice pratique de ladite compétence ne puisse pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières ».

CJUE 22 juin 2010, aff. C-188/10 et C-189/10, Melki