[ 30 mars 2017 ]

Droit européen et de l'Union européenne

Visas: qui est compétent?

Mots-clefs : Droit d’asile, Visa, Charte des droits fondamentaux, Compétence, Droit national, Représentation diplomatique

Les différents conflits au Proche et Moyen-Orient créent logiquement une forte pression de la part des populations locales pour l’obtention d’un droit d’asile dans l’Union. Pour parvenir à leur fin, différentes stratégies de procédure sont envisagées dont certaines sont contestables au regard de l’économie générale des règles visées. Il en est ainsi de l’hypothèse dans laquelle il est procédé à une demande préalable de visas à validité territoriale limitée pour venir dans un État européen et ensuite effectuer sur place une demande d’asile en bonne et due forme. Si le droit d’asile relève de règles du droit de l’Union ce n’est pas le cas de l’ensemble des visas et notamment des visas longue durée pour raison humanitaire, l’Union européenne n’ayant pas légiférer sur ce sujet. 

En l’espèce, un couple syrien, avec trois enfants en bas âge, a introduit une demande d’obtention de visas à validité territoriale limitée sur le fondement du droit de l’Union, auprès de l’ambassade belge au Liban, les demandeurs vivant en Syrie à Alep. La demande consistait en la délivrance d’un visa d’une durée maximum de 90 jours, afin de séjourner uniquement en Belgique et d’y déposer une demande d’asile. Le visa à validité territoriale limitée était conçu comme une étape afin de s’installer plus durablement en Belgique sur le fondement du droit d’asile. Les demandes de visas ont été rejetées au motif de leur objet inapproprié, étant donné que la demande visait à bénéficier d’un séjour allant au-delà des 90 jours. Les requérants ont contesté ce refus en s’appuyant sur la violation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union qui impose le droit d’asile pour garantir l’interdiction de la torture (art. 4). Dès lors la juridiction nationale a posé une question préjudicielle pour déterminer l’obligation des États en matière de délivrance des visas à validité territoriale limitée.

La Cour de justice écarte l’application du droit de l’Union et plus précisément l’article 25 du règlement n° 810/2009 établissant le code communautaire des visas. En effet, la Cour juge que la famille a en réalité déposé des visas pour des raisons humanitaires avec l’objectif d’obtenir le droit d’asile. Il ne s’agit pas de séjourner sur une période de moins de trois mois en Belgique conformément aux visas demandés. 

La Cour de justice recherche alors si d’autres dispositions du droit de l’Union sont applicables à la situation en cause afin de répondre utilement au juge. Or il apparaît que l’Union européenne n’a arrêté aucune disposition relative à des visas longue durée pour des raisons humanitaires. Si l’Union européenne a la compétence pour adopter de telles dispositions conformément à l’article 79, paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), l’hypothèse ne s’est pas présentée. Dans le cadre des compétences partagées visées à l’article 4 du TFUE, les États gardent leur capacité à agir tant que l’Union européenne n’a pas préempté la compétence. En effet, pour les compétences partagées, l’intervention de l’Union empêche par la suite celle des États membres. En l’occurrence, aucun texte de l’Union n’étant applicable, la Cour de justice renvoie logiquement à la mise en œuvre du droit national.

L’application du droit national a une conséquence par rapport aux moyens soulevés par le requérant quant à la violation de la Charte. Si la Cour de justice a interprété très largement le champ d’application matériel de la Charte en précisant qu’au-delà de la mise en œuvre du droit de l’Union, la Charte est également opposable aux États lorsqu’une norme nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union. En l’absence de dispositions en droit de l’Union, la situation n’est pas régie par ce droit, écartant le bénéfice des droits de la Charte.

Au-delà de cette solution, la Cour réaffirme son rôle de garant de la bonne interprétation du droit de l’Union. En effet, elle considère que le visa à validité territoriale limitée ne peut en aucun cas être applicable en l’espèce sans remettre en cause l’économie générale de ce visa. La Cour insiste sur l’objet de la demande qui n’est pas en accord avec le contenu du texte et sur l’impossibilité de suivre le raisonnement des requérants sans remettre en cause l’organisation du droit d’asile dans l’Union, qui interdit le traitement des demandes d’asile effectuées auprès des représentations diplomatiques. En outre, le droit de l’Union précise que l’État compétent pour traiter la demande d’asile est par principe l’État par lequel la personne est entrée dans l’Union conformément à la directive n° 2013/32. L’obtention d’un visa à validité territoriale limitée pour bénéficier du droit d’asile n’est ainsi pas envisageable.

L’articulation des textes est ainsi assurée, reflétant les positions des États membres au sein des institutions, sans que la protection internationale des individus apparaisse pleinement garantie.

CJUE 7 mars 2017,  n° C-638/16 PPU