[ 12 octobre 2017 ]

La liberté de manifestation

Quel est le fondement constitutionnel de la liberté de manifestation ?

L’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, qui a valeur constitutionnelle, énonce clairement la liberté de manifestation des opinions : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la Loi ». Aucun texte constitutionnel français stricto sensu ne consacre cependant explicitement la liberté de manifestation. Le premier projet constitutionnel de 1946 prévoyait bien que « le droit de défiler librement sur la voie publique et le droit de réunion sont garantis a tous », mais il n’a pas été adopté. Quant au Conseil constitutionnel, il a bien reconnu un droit à l’expression collective des opinions (Cons. const. 18 janv. 1995, n° 94-352 DC), mais n’a jamais consacré la liberté de manifester en tant que telle. C’est donc un décret-loi de 1935 qui a longtemps constitué la norme de référence en la matière. Bien qu’il ait été formellement abrogé en 2012, les articles L. 211-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure en reprennent les principes essentiels pour dessiner le régime juridique de la liberté de manifester, qui est un régime de déclaration préalable (CSI, art. L. 211-1). Celle-ci doit être déposée en mairie ou à la préfecture au moins trois jours avant la date prévue de la manifestation, et indiquer les coordonnées des organisateurs, ainsi que l’heure, le parcours et la durée de la manifestation. 

Quelle protection peut opérer le juge administratif sur l’exercice de cette liberté ?

Parce que la liberté de manifester répond à un régime de déclaration préalable qui permet à l’autorité administrative, en cas de menace de trouble à l’ordre public, de prendre un arrêté d’interdiction (CSI, art. L. 211-4), le juge exerce un contrôle maximum des décisions administratives en la matière, c’est à dire, un contrôle qui répond aux standards de la jurisprudence Benjamin (CE 19 mai 1933). La mesure d’interdiction doit donc être motivée par un risque de trouble à l’ordre public ; elle ne doit pas, en outre, pouvoir être remplacée utilement par une mesure moins restrictive. C’est ainsi par exemple que la mesure d’interdiction frappant la communauté tibétaine de France à l’occasion d’une visite du président de la République populaire de Chine a pu être annulée au double motif que l’éventuelle atteinte aux « relations internationales de la République » est étranger à des considérations d’ordre public d’une part, et qu’un arrêté d’interdiction générale excédait, d’autre part, ce qui était requis par le maintien de l’ordre (CE 12 nov. 1997, n° 169295). Reste que l’annulation au fond, en 1997, d’un arrêté de manifester datant de 1994 est de peu d’effet sur l’effectivité des droits des intéressés. De ce point de vue, l’instauration du référé-liberté par la loi du 30 juin 2000 aura, ici comme ailleurs, changé la donne : la liberté de manifestation, liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 CJA (CE, ord., 5 janv. 2007, Min. de l’intérieur c/ Assoc. « Solidarité des Français », n° 300311), peut désormais être utilement protégée, toutes les fois que le juge administratif se montre exigeant vis à vis de l’autorité administrative, et exerce un authentique contrôle de la proportionnalité entre mesure générale et absolue (l’interdiction) et la réalité des troubles qu’il s’agit d’éviter et contenir. 

Quelle est la différence entre la liberté de manifester et la liberté de réunion pacifique de la Convention européenne des droits de l’homme ?

De manière intéressante, la Convention européenne des droits de l’homme ne consacre pas non plus de disposition spécifique à la liberté de manifester. La liberté de manifester ses convictions est certes visée par l’article 9 de la Convention ; et l’article 10 est relatif à la liberté d’expression, tandis que l’article 11 garantit la liberté de réunion pacifique et d’association. L’ensemble aboutit toutefois à une réelle protection de la liberté de manifestation par le droit européen des droits de l’Homme. D’ailleurs, la Cour a plusieurs fois établi de manière très claire que cette liberté génère même des obligations positives à la charge des États, qui ne peuvent se contenter de ne pas entraver ou abusivement limiter la liberté de manifester mais doivent, au-delà, permettre à tous les groupes de l’exercer — dussent-ils pour ce faire déployer des efforts spécifiques pour protéger des défilés menacés (V. par ex. : CEDH 12 mai 2015, Identoba et autres c/ Géorgie, n° 73235/12). 

Faut-il craindre le nouvel article 8 alinéa 3 introduit par la loi du 21 juillet 2016 dans la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence ?

L’état d’urgence tel qu’il a été appliqué depuis le 14 novembre 2015 est précisément caractérisé par le fait qu’il aura permis de larges atteintes aux libertés politiques au nom de la lutte contre le terrorisme. La liberté de manifestation compte certainement parmi ces libertés politiques les plus affectées par l’ancrage dans la durée de ce régime d’exception, que ce soit en tant que liberté collective (manifestations interdites : à Paris pendant la COP 21 de manière emblématique, mais aussi à de très nombreuses reprises ici et là : manifestations de soutien aux migrants à la frontière franco-italienne, manifestations contre la loi travail au printemps 2016…) ou en tant que liberté individuelle (interdictions de séjour interdisant à des individus nommément désignés de se trouver dans le périmètre d’une manifestation déclarée en raison de leur appartenance à des mouvements contestataires et des risques pesant alors sur l’ordre public, la liberté de manifester a subi de nombreuses restrictions (v. le rapport d’Amnesty International : Un droit, pas une menace, mars 2017). Si elles ont parfois résulté de mesures d’assignation à résidence, ces restrictions trouvent aussi un fondement direct dans l’article 8 de la loi du 3 avril 1955 (telle que modifiée par la loi du 21 juillet 2016, elle dispose que : « Les cortèges, défilés et rassemblements de personnes sur la voie publique peuvent être interdits dès lors que l'autorité administrative justifie ne pas être en mesure d'en assurer la sécurité compte tenu des moyens dont elle dispose ») ; et, au-delà de ce cadre qui permet de limiter la liberté de manifestation comme droit collectif, il faut encore compter avec les « interdictions de séjour » de l’article 5, § 3 de la loi de 1955. Si la formule originelle a été censurée par le Conseil constitutionnel (Cons. const. 9 juin 2017, n° 2017-635 QPC), la modulation des effets dans le temps dont il a assorti sa décision a permis au législateur d’améliorer et donc, de pérenniser ce pouvoir de l’autorité administrative, qui peut « interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée ». En tant qu’ils relèvent de l’état d’urgence, ces pouvoirs de l’autorité administrative de restreindre la liberté de manifester devraient prendre fin au moment de la levée annoncée de l’état d’urgence, le 1^er novembre 2017. Les restrictions « de droit commun » à la liberté de manifester (CSI, art. L. 211-1 s.) reprendront alors le dessus.