[ 4 novembre 2020 ]

La propriété publique

Quelles sont les différences entre la propriété publique et le domaine public ?

La distinction a longtemps été ignorée ou mal perçue. Elle structure aujourd’hui tout le droit contemporain des biens publics. La propriété publique désigne la nature du droit (réel) que les personnes publiques, quelles qu’elles soient (État, collectivités territoriales, personnes publiques spéciales) exercent à l’égard de biens (quels qu’ils soient, matériels ou immatériels, immobiliers ou mobiliers). Un bien public est ainsi toute chose propriété d’une collectivité publique. En revanche, le domaine public – ou plutôt la domanialité publique devrait-on dire – désigne un régime d’affectation applicable, parmi les biens publics, à ceux qui sont grevés d’une affectation à l’utilité publique et qui, pour cette raison, sont soumis à un régime original et distinct du droit privé destiné à garantir cette affectation.

Le terme de propriété publique (propriété destinée donc à exclure les tiers) est-il conciliable avec les objectifs du droit public (service public, principe d’égalité devant les charges publiques, intérêt général, etc.) ?

C’est toute la problématique de cette vision aujourd’hui plus patrimoniale que domaniale, que certains regrettent, soulevant le paradoxe de biens affectés à l’utilité de tous mais appartenant à un seul. Mais les partisans de la vision propriétariste ont beau jeu de rappeler que la nature du lien d’appartenance entre un bien et une personne ne préjuge en rien du régime applicable. Avec son régime exorbitant, ses principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité, ses pouvoirs de conservation et de gestion détenus par tout affectataire, avec le régime répressif des contraventions de voirie, avec le respect des exigences de continuité et d’égalité des biens du domaine public affectés à un service public, auquel le Conseil constitutionnel veille tout particulièrement, le régime applicable aux biens publics affectés à l’utilité publique ne serait en rien affecté par leur caractère de biens appropriés. Mieux même, ajoute-t-on, à la protection inhérente au régime de la domanialité publique, la propriété publique superpose ses propres garanties, applicables cette fois à tous les biens publics : insaisissabilité et incessibilité.

Quels sont les principaux apports du Code général de la propriété des personnes publiques ?

Le premier apport majeur est d’opérer une codification ! Le Code vient ainsi compiler des textes épars et écrire des jurisprudences connues des seuls spécialistes : il contribue assurément à une meilleure accessibilité et intelligibilité du droit. Son second grand apport, comme l’illustre son intitulé, c’est de consacrer en droit positif la logique patrimoniale au détriment de la logique domaniale. En dépit des affirmations des propriétaristes, ce n’est pas neutre, ce n’est pas rien, politiquement et économiquement : mettre l’accent sur l’affectation, c’est privilégier une logique de protection et de conservation ; mettre l’accent sur la propriété, c’est favoriser une logique patrimoniale fondée sur une marchandisation et surtout une meilleure valorisation économique de biens perçus comme sources de revenus pour les personnes publiques. À l’heure des déficits publics chroniques et des préceptes d’un meilleur management public, le choix n’est pas innocent.

Quels rapports entretiennent la propriété publique et la propriété privée ?

Ces rapports sont en fait minces. À l’égard de tous les biens publics, notamment ceux compris dans le domaine dit « privé », le droit de propriété est un : il n’est donc ni privé ni public mais transcende plutôt la summa divisio entre droit privé et droit public. Et pour les biens publics compris dans le domaine public, la propriété privée n’est guère un standard de référence pour les juristes publicistes puisque, pendant l’affectation publique du bien, l’abusus disparaît, puisque le bien est inaliénable et imprescriptible, la chose ne peut être affectée à un autre usus que celui impliquée par l’utilité publique, et le fructus est modifié en ce que la chose ne peut produire de fruits qu’autant que cela ne porte pas atteinte à l’affectation. Dans tous les cas, le publiciste est conduit, soit à transcender, soit à s’écarter de la propriété privée. Ce qui repose la question de savoir si le concept d’origine privatiste de propriété, en dépit de sa consécration par le Code, est totalement pertinent pour parler juridiquement de biens tels que la mer, les fleuves, les routes ou les ondes hertziennes. L’existence ancienne de choses communes ou plus récente de biens communs nous rappelle qu’il reste pourtant possible de penser l’affectation sans l’appropriation.