[ 5 février 2026 ]

Les règles de financement de la vie politique : où en sommes-nous ? Où allons-nous ?

Pourquoi un ouvrage sur les enjeux des règles de financement de la vie politique ?

A. B. : Les ponts entre les universités, et plus particulièrement les Facultés de droit et les instituts d’études politiques, et les institutions et autorités publiques françaises sont essentiels pour éclairer l’action publique par une approche à la fois académique et concrète. Ainsi, il nous revient de remercier nos universités respectives, ainsi que leurs centres de recherches en droit public, le Centre Maurice Hauriou de l’Université Paris Cité et l’Équipe de recherche en droit public de l’Université de Lille, pour leur foi dans cette aventure éditoriale. Les institutions politiques offrent un terrain d’observation essentiel aux universitaires où leurs connaissances théoriques peuvent être mises en pratique et en contradiction. Ce nécessaire et indispensable dialogue renforce la qualité des politiques publiques et favorise des décisions fondées sur une réflexion critique. Les enjeux des règles de financement de la vie politique sont suffisamment cruciaux pour notre démocratie en péril pour qu’une attention particulière y soit portée à la veille d’échéances électorales majeures en France. Cet ouvrage a mobilisé et réuni 23 contributeurs issus d’horizons divers, des universitaires et des professionnels reconnus du contrôle du financement de la vie politique (Conseil d’État, Cour des comptes, CNCCFP, Conseil constitutionnel, etc.). En outre, il ne faut pas oublier que lors du colloque au Conseil constitutionnel, l’an passé, des échanges très didactiques avec les trésoriers des principaux partis politiques avaient eu lieu. Il nous est apparu essentiel que l’ensemble de ces réflexions soient livrées sans attendre aux lecteurs qui ont soif de comprendre comment le financement de la vie politique française est juridiquement encadré.

J.-P. V. : Plus de trente ans après les premières lois sur le financement de la vie politique, le droit en la matière doit-il encore évoluer ? Sans remonter plus avant, au cours des quinze dernières années, plusieurs textes de lois sont venus ajouter à l’édifice, en 2011, 2013, 2017 et 2019. On peut aujourd’hui interroger le dispositif normatif afin d’identifier son degré de contrainte, le mesurer afin d’admettre, ou pas, si un formalisme excessif prédomine (par exemple, les effets de seuils de remboursement) ce qui entraverait, ou pas, l’animation des campagnes électorales et la vie politique en France. On peut, à l’inverse, se poser la question de l’opportunité d’un renforcement de ces règles sur certains points relatifs au financement des campagnes (par exemple l’encadrement des prêts des personnes physiques), avec une réflexion qui n’exclut aucune élection politique (nationales, européennes, locales). Cette réflexion doit porter également sur la place des partis politiques en tant qu’ils sont largement financés par l’aide publique directe ou indirecte. Elle doit aussi interroger le rôle et les méthodes de la CNCCFP, qui pose depuis plusieurs années la question de l’élargissement de ses pouvoirs d’investigation ainsi qu’il ressort des conclusions de son dernier rapport d’activité. Enfin et surtout à l’ère du numérique et de l’intelligence artificielle la question de l’efficacité du contrôle et de l’étendue de ce qu’il faut contrôler se pose de manière sensible.

X. C. : Nous avons souhaité nouer autour de ce projet d’ouvrage sur les règles de financement de la vie politique un partenariat intellectuel solide avec la CNCCFP et ses services, et ce grâce à Jean-Philippe Vachia. En garantissant la transparence et la régularité du financement de la vie politique ; en contrôlant les comptes de campagne des candidats aux élections ainsi que les comptes des partis et groupements politiques, afin de vérifier le respect des règles relatives aux dépenses, aux plafonds et à l’origine des financements, la Commission était au cœur de la démocratie car la transparence du financement politique est une condition essentielle de la confiance des citoyens. Il était indispensable, à nos yeux, de travailler, main dans la main, avec la Commission et ses services. C’est pourquoi plusieurs anciens membres et chargés de mission de la CNCCFP ont accepté de contribuer à l’enrichissement de l’ouvrage et c’est extrêmement précieux car cela nous a permis de confronter approches et points de vue. Il faut également souligner le soutien du secrétariat général de la CNCCFP (nous vous renvoyons vers les p. 18 s. du dernier rapport d’activité de la CNCCFP de 2024 rendu public en juillet 2025 consacrées à ce projet). Pour aller à l’essentiel, avec ce colloque et cet ouvrage sur les règles de financement de la vie politique sont envisagées des questions essentielles, au-delà même des seules règles techniques encadrant ce financement, comme le pluralisme politique, l’égalité des candidats à une élection et plus largement la conception de notre système démocratique.

Quel est le rôle de la CNCCFP ?

J.-P. C. : La Commission agrée et contrôle quelque 600 formations politiques. Elle reçoit et instruit les comptes de campagne de tous les candidats aux élections des circonscriptions de plus de 9 000 habitants. Si elle doit transmettre au juge tout compte de campagne, rejeté à bon droit, quel que soit le motif du rejet, le pouvoir de réformation lui permet en fait d’atténuer l’automaticité de cette transmission pour des questions de fond et de dialoguer avec les candidats. Ces derniers se plaindront souvent de la minutie du contrôle, mais en contrepartie est garanti le respect du contradictoire (le rejet d’un compte doit être fondé sur un élément mentionné au cours de la procédure contradictoire, par exemple l’absence de mention des dates sur les souches de reçus-dons : CE 9 avr. 1999, CNCCFP c/ Alessandrini, avec au surplus une obligation d’en communiquer les éléments après procédure (CE, ass., 27 mars 2015,  CNCCFP c/ Mme M. et Mediapart, n^o 382083 A).

Quel est le bénéfice de la méthodologie choisie pour le colloque dont est issu l’ouvrage ?

A. B. : Il était important que ce colloque se tienne au Conseil constitutionnel, qui joue un rôle central en matière électorale en France. Il veille d’abord à la régularité des élections nationales : l’élection du président de la République et les élections législatives et sénatoriales. À ce titre, il contrôle le déroulement des opérations électorales, examine les réclamations et peut annuler un scrutin en cas d’irrégularités graves. Il est également chargé de proclamer les résultats définitifs de l’élection présidentielle et des référendums. Enfin dans le domaine qui nous intéresse, le Conseil constitutionnel, comme juge de l’élection, notamment lorsqu’il est saisi par la CNCCFP a ainsi à connaître du financement des campagnes électorales puisqu’est en jeu le respect des règles relatives aux dépenses et aux recettes des comptes de campagne, garantissant la sincérité et l’égalité du scrutin.

J.-P. V. : Nous remercions de nouveau vivement le Conseil constitutionnel, qui a accueilli le colloque l’an dernier dans ses lieux prestigieux, et son ancien président, Laurent Fabius. Ce dernier a souhaité rédiger l’avant-propos de cet ouvrage, et nous l’en remercions de nouveau bien chaleureusement. Il rappelle qu’il ne faut pas confondre transparence et voyeurisme, car l’excès de curiosité malsaine pousse l’élite à se détourner des fonctions électives, ce qui fragilise la démocratie. Et on soulignera la contribution de Patrick Lefas et Diane Semerdjian, de Transparency international France en miroir à cet avant-propos.

X. C. : L’enrichissement de l’ouvrage est indéniablement lié à la nécessaire contradiction établie lors du colloque entre les différents contributeurs qui partageaient des avis parfois divergents. Nous y avons beaucoup œuvré avec Aurélien Baudu, Jean-Philippe Vachia et l’ensemble des contributeurs tout au long de l’été 2025. Le partenariat noué avec la CNCCFP est d’autant plus important qu’il nous a permis lors de la construction du colloque de confronter les vues des universitaires que nous sommes avec Aurélien Baudu et du praticien qu’est Jean-Philippe Vachia... la construction de ce colloque, travail préalable invisible mais riche, a déjà été pour nous trois un véritable travail d’harmonisation des approches et de conceptualisation du sujet. Il nous a en quelque sorte fallu dégager l’esprit même du colloque, face à des questions qui finalement, en dehors de quelques spécialistes universitaires reconnus et qui sont d’ailleurs intervenus lors du colloque en janvier 2025, et dont les contributions ont été recueillies dans l’ouvrage, sont peu enseignées à l’université et, au-delà de celle-ci, peu connues en dehors d’un cercle d’initiés, alors même qu’il s’agit d’un élément important de l’organisation de notre système démocratique, car finalement le public auquel s’adressent au premier chef ces règles n’est pas si important que cela. 

Comment se structure ce dernier ?

J.-P. V : Ce n’est pas très conventionnel, et vous nous pardonnerez aux yeux des jeunes apprentis juristes qui nous lisent ici : il se structure en trois parties ! Une première partie sur les règles générales du financement de la vie politique en France, après l’avant-propos de Laurent Fabius et nos propos introductifs. Une deuxième partie sur les modalités et enjeux du contrôle du financement de la vie politique en France. Et enfin, une troisième partie sur les évolutions du système actuel. Créée par la loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, sa mise en place date du mois de juin 1990, et à l’occasion des 35 ans de la CNCCFP, il était par exemple important de revenir sur les enjeux liés à la transition de la Commission du contrôle sur papier à la dématérialisation complète de ses activités de contrôle, un processus initié dès sa création en 1990. Dans la deuxième partie de l’ouvrage, vous retrouverez les réflexions passionnantes de Jean-Dominique Sarcelet, avocat général honoraire près la Cour de cassation et ancien membre de la CNCCFP sur le système de dépôt et d’instruction des comptes opérationnel qui a vocation à être entièrement dématérialisé pour l’élection présidentielle de 2027, permettant la mobilisation des ressources de l’intelligence artificielle pour effectuer les contrôles.

A. B. : On l’a dit, le législateur définit la commission comme un organisme collégial. C’est le Conseil constitutionnel qui a précisé que la commission est une « autorité administrative » et non « une juridiction » (v. décis. n° 91-1141 AN du 31 juill. 1991, §6). Le Conseil d’État dans son rapport public de 2001 avait classé la commission dans les autorités administratives indépendantes, statut qui a été juridiquement consacré par l’ordonnance du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale. C’est notamment Rémi Bouchez, ancien président de la section de l’Administration au Conseil d’État et le professeur Bruno Daugeron qui reviennent sur les termes de ce débat juridique. Afin de l’alimenter, Laurane Dalour, doctorante et ancienne chargée de mission à la CNCCFP, dresse le panorama des sanctions et les évolutions possibles concernant la Commission. Elle propose des pistes pour renforcer le rôle de la CNCCFP dans la lutte contre les irrégularités financières et la moralisation de la vie politique en France. Enfin, pour clôturer cette séquence de réflexions, Christian Babusiaux, ancien vice-président de la CNCCFP et le député honoraire René Dosière se sont interrogés sur les évolutions possibles du rôle de la Commission. Autant de questions auxquelles Régis Fraisse, ancien membre de la CNCCFP a tenté de répondre en revenant sur les seuils, l’impact du numérique, des financements étrangers, des sondages, etc. (de même que cela a été fait devant la Commission d’enquête concernant l’organisation des élections en France mise en place à l’Assemblée nationale – v. Compte rendu de réunion n° 26 du 6 mai 2025). 

X. C. : Par ailleurs, c’est ensuite le professeur Pierre Esplugas-Labatut, avec sa double casquette d’élu et d’universitaire toulousain, en l’absence du sénateur Philippe Bas et du député Florent Boudié des commissions des lois du Parlement, qui revient sur les termes de ce débat juridique. Il plaide pour une approche plus souple et mature, qui reconnaisse que les responsables publics doivent être soumis à des règles strictes, mais pas excessivement contraignantes. À l’occasion de cette partie, Didier Martin, alors secrétaire général du ministère de l’Intérieur et actuel secrétaire général de la Cour des comptes par intérim, examine la légitimité de l’État à financer la vie politique en France, en analysant son modèle de financement public et les défis contemporains à travers trois principes (équité, intégrité et transparence) ; rejoignant sur un certain nombre de points les propos introductifs relatifs à « l’hématologie financière ». Le professeur Romain Rambaud est revenu sur la complexité des règles de financement des campagnes électorales en France ; le professeur Xavier Vandendriessche sur la nécessité d’une moralisation accrue de celles-ci et insiste aussi sur leur complexité excessive ; et le professeur Yves Mayaud sur leur pénalisation croissante. Quant à Jean-Pierre Camby, spécialiste reconnu de ce droit pour ses annotations au Code électoral paru chez Lefebvre-Dalloz, que nous remercions d’être aujourd’hui à nos côtés, il reviendra dans quelques instants sur l’actualisation du suivi contentieux des décisions de la CNCCFP.

Que peut apporter le droit comparé en ce domaine ?

A. B. : La contradiction en droit est essentielle, on l’a dit ; et les enseignements du droit comparé sont ici majeurs. Ce sont d’ailleurs des collègues spécialisés en droit comparé, souvent membres de la Société de législation comparée, qui sont revenus sur les modèles américain, britannique, allemand et espagnol de financement de la vie politique, respectivement présentés par les professeurs Anne Deysine, Alexandre Guigue, Aurore Gaillet et Hubert Alcaraz ; dont vous aviez déjà, dans le compte rendu publié au rapport d’activité 2024 de la CNCCFP précité, des extraits publiés afin de vous donner davantage l’envie de lire l’ouvrage ! C’est passionnant, le droit comparé est une source inépuisable d’inspiration pour l’évolution du droit public, a fortiori en matière financière ! Mais la greffe législative n’est pas toujours aisée, ni souvent souhaitable si notre regard se tourne vers le financement de la vie politique américaine, car cela dépend avant tout de la culture juridique et financière et de l’histoire politique et constitutionnelle de l’État. C’est pourquoi il est intéressant de jeter un regard vers des modèles plus proches du nôtre comme en Allemagne ou en Espagne. Les scandales de corruption au sein de ce dernier révèlent une transparence insuffisante et des lacunes dans le financement des partis politiques. L’auteur nous indique par exemple que malgré les réformes, le système de financement politique en Espagne reste dysfonctionnel, nécessitant une réforme en profondeur pour garantir l’éthique et la transparence.

Quelles pourraient être les évolutions normatives du système de financement de la vie politique ?

J.-P. C. : Le colloque a souligné le paradoxe selon lequel la CNCCFP ne dispose pas d’un réel pouvoir d’appréciation sur la gradation possible des sanctions s’agissant du dépôt des comptes de campagne. On a vu, par exemple, une quarantaine de décisions rendues par le Conseil constitutionnel pour la prise en compte par un parti politique manifestement novice de 60 € de dépenses de communication non intégrées aux comptes de campagne de chacun de ses candidats (décis. des 24 mars, 12 et 26 mai 2023 rendues nécessaires pour sanctionner le parti politique). Certes, l’action du parti politique est répréhensible, mais faut-il encombrer le juge avec cela ? Ne devrait-on pas doter la Commission d’un pouvoir de sanction minimale sous le contrôle du juge et lui permettre de forger une doctrine ? Pour des manquements graves, volontaires, l’inéligibilité n’est en revanche pas prononcée par le juge : on se rappelle le cas de Trappes (CE 18 août 2021, Él. de Trappes, req. n^o 449592 et, même date, n^o 449593) ou celui de Nogent sur Marne où le croisement entre bulletin municipal et propagande est pourtant flagrant, jusque dans la permanence, et se combine avec un délit d’affichage avéré (CE 2 févr. 2022 n° 451371). Si le second point dépend de la seule appréciation du juge de l’élection, le premier en revanche pourrait ultimement donner lieu à un assouplissement par la loi de manière à ouvrir à la Commission une faculté d’appréciation pour les manquements purement procéduraux. 

A. B. et X. C. : De manière plus générale, il est nécessaire que les évolutions normatives à venir soient en phase avec les évolutions des pratiques de campagnes électorales, dans un monde qui change et qui fait une place de plus en plus grande aux technologies dans la propagande électorale et la diffusion de la parole politique… tout en restant nécessairement vigilant face au risque lié aux ingérences étrangères dans le processus électoral par le détour de son financement.

Quelles sont les décisions juridictionnelles les plus récentes, ou attendues, à ce sujet ?

J.-P. C. : On peut citer six thèmes qui ont donné lieu à de développements récents d’autant plus amplifiés que la date des élections municipales s’approche :

1°) Les dépenses exposées à l’occasion de la propagande officielle, dépassant le montant remboursable à ce titre (CE 11 oct. 2022, req. n^o 465399 ; v. blog Landot 13 oct. 2022, AJDA 2023. 445, note Camby) : le Conseil d’État est d’avis que ces dépenses s’imputent sur le compte de campagne « les dépenses de la campagne officielle constituent des dépenses engagées en vue de l’élection au sens de l’article L. 52-4 du code électoral et doivent, à ce titre, être réglées par le mandataire financier » alors même qu’elles « ne doivent pas figurer dans le compte de campagne ». Ne suivant pas la position de la Cour des comptes qui avait proposé la suppression du remboursement spécifique de la campagne officielle (C. élect., art. R. 39), la Commission (Guide p. 54) tire les conséquences de cet avis : « ces frais doivent être payés par le mandataire via le compte bancaire unique mais ne doivent pas figurer dans le compte de campagne du candidat, seules les dépenses relatives aux suppléments étant portées au compte de campagne. »

2°) Le flocage des véhicules est interdit dès lors qu’il « excédait le marquage nécessaire au simple signalement à la vue du public de la présence d'une permanence électorale, même mobile ». « En en déduisant qu'il constituait un affichage électoral apposé en dehors des emplacements autorisés à cette fin, au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'art. L. 51, et que les frais correspondants à son apposition constituaient, par suite, une dépense irrégulière ne pouvant donner lieu à remboursement, [la CAA] a exactement qualifié les faits de l'espèce et n'a pas commis d'erreur de droit » (CE 11 févr. 2025,  n^o 491632 B, AJDA 2025. 317). 

3°) L’affichage en devanture des permanences, mentionnée comme « point de droit nouveau » par la Commission (P. 76 du rapport 2024). Effectivement nouveau, l’article L. 51 du Code électoral modifié en 2019 retient un seul des critères du théâtre classique : unité de lieu, de temps et d’action : ici seul le lieu, c’est-à-dire l’emplacement est retenu selon un système binaire : il est possible ou interdit. Interdite la devanture des permanences (sans renvoi d’une QPC : CE 28 oct. 2025, n° 507035). Le paradoxe est ici encore flagrant : la tenue de la permanence est une dépense de campagne « en vue de l’élection » mais on ne peut y afficher sa candidature à la vue du public. Le juge incite à corriger cette omission législative, en admettant « le logo du parti politique l'ayant investie et des slogans, correspondant [aux] propositions » du candidat (CAA Paris, 6 févr. 2025, n° 24PA02509) et même de telles « vitrophanies, comportant la photographie et le nom du candidat, le nom de sa liste, la date des élections, un QR code, et divers mots constituant des thèmes de campagne », (référé, TA Rouen, 31 déc. 2025, n° 2505987, 2506102) 

La position de la Commission pourtant prudente (Guide P. 45) qui interdit les « Vitrophanie de grande taille et les messages reproduits sur toutes les vitrines du local. » sera sans doute appelée à évoluer, du fait d’une évolution du juge lui-même ! On doit nécessairement mobiliser un autre critère celui de l’unité d’action, celui du contenu. Reste le nerf de la guerre : le remboursement (V à propos du remboursement des affiches de Mme Aubry pour les élections européennes (TA Paris, 30 sept. 2025, n° 2503227-3-1).

4°) Les frais de certification des comptes Dès lors que la dépense afférente à la présentation du compte de campagne par un membre de l'ordre des experts-comptables ne saurait être regardée comme engagée en vue de l'élection, en méconnaissance des dispositions législatives citées telles qu'interprétées par le juge administratif, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ne peut légalement, contrairement à ce qu'elle fait valoir, se reconnaître la « faculté » d'en admettre néanmoins la prise en compte en fonction du critère, déterminé par elle seule et sans rapport avec l'objet de la dépense dont s'agit, qui résulte d'une obligation légale, tiré de la proportion de la somme en cause avec les « caractéristiques du compte » présenté (CAA Paris, 1^re ch., 22 déc. 2025, 25PA01043). Ici le juge rappelle les limites du pouvoir d’agir de la CNCCFP. C’est sans doute sur ce point qu’il faudra faire évoluer la procédure. 

5°) Le travail de collaborateurs employés par une collectivité publique. Il semble que la mansuétude du juge électoral, juge des comptes de campagne s’efface quelque peu à la lecture de la récente décision du Conseil constitutionnel du 11 juillet 2025, n° 2025-6549 AN, Tarn et Garonne, 1^re circ. qui sanctionne l’emploi pendant la campagne de salariés de la ville de Montauban « à hauteur respectivement de dix-neuf heures et de dix-huit heures réparties entre le 11 juin et le 28 juin 2024, soit durant la période de campagne électorale, » alors qu’ils ne sont pas en position de congés et alors même que le compte de campagne retrace la dépense correspondante. 

6°) La question de l’interdiction des prêts de personnes physiques à titre habituel à des partis ou à des candidats, qui a été l’objet de polémiques récentes, n’est actuellement pas résolue, la loi pénale manquant sur ce point de précision (V. J.-P. Camby, J.-É. Schoettl, « Peut-on sanctionner un parti politique pour avoir emprunté “à titre habituel” ? », AJDA 2025. 1535). On le voit, il y a toujours des questions nouvelles en matière de financement de la vie politique.