[ 28 février 2019 ]

Réflexion juridique sur l'intitulé des lois

D'emblée, il apparaît difficile d'aborder d'un strict point de vue juridique les intitulés des lois. Certes, à l'occasion d'un commentaire d'une loi donnée, les juristes s'y intéressent et font part de leurs observations soit pour souligner les concordances des terminologies avec le dispositif et les dispositions de la loi, soit, au contraire, pour en regretter l'inadéquation. Ou bien, à partir de l'intitulé affiché, pour signaler les liens – ou leur absence – qu'entretient cette loi avec les programmes et les discours politiques, présidentiels ou ministériels. Cependant, cette attention « doctrinale » portée aux intitulés des lois se révèle surtout anecdotique.

L'intitulé d'une loi a-t-il une valeur normative ?

Le Guide de légistique prévient que l'intitulé d'un décret « n'a aucune valeur normative » en se référant à l'arrêt du Conseil d’État du 7 octobre 2015, SNES, n° 386436. Cette solution est transposable aux lois. Aussi, quel que soit le cas, l'intitulé d'une loi ou d'un décret ne peut avoir de valeur normative.

L'intitulé dispose pourtant d'une relative amplitude puisqu'il désigne l'objet principal de la loi. Bien des dispositions législatives sont analysées par le Conseil constitutionnel et, le cas échéant par le Conseil d'État, justement au regard de l'objet de la loi – souvent lorsqu'il s'agit d'écarter ou de justifier des différences de traitement juridique en relation avec une appréhension globale du principe d'égalité.

Avant que ne soient lancés les processus de codification, l'intitulé d'une loi était un des révélateurs substantiels des changements d'orientation des politiques publiques. De nos jours, cet aperçu est plus nuancé. Dans les différents codes, lorsqu'une loi a énoncé des modifications de divers articles, la mention de l'intitulé de la loi est neutralisée. La numérotation continue des articles (dans la partie législative en l'occurrence) défait le retentissement politique et social des titres assignés aux lois. L'impact juridique qui pouvait autrefois être consenti aux intitulés des lois pour leurs applications s'atténue. Mais l'intitulé du texte reste, comme l'expose le Guide de légistique, « un élément déterminant pour sa compréhension » par les citoyens, les administrés.

La perception initiale de la vigueur d'un intitulé peut encore se valoir notamment devant le Conseil constitutionnel. À partir du strict libellé de l'intitulé, une exploration des travaux préparatoires peut avoir lieu ; en dérivent le recours à l'objet de la loi, aux objectifs du texte ou la recherche de l'intention de législateur. Cette méthode demeure opérationnelle (Cons. const. 8 févr. 2018, M. Abdelkader K., n° 2017-690 QPC).

L'intitulé est affichage. La qualité informationnelle des mots utilisés est renforcée par la considération que leur portent les ministres, les parlementaires, les élus locaux et les citoyens. Dépourvu de portée juridique, le titre peut aiguiller les interprétations administratives délivrées dans des circulaires ou les instructions de service. Pour des expérimentations, pour un approfondissement des modalités d'applications ou pour un polissage de leurs éclaircissements et précisions de nature administrative ou lors d'investigations juridictionnelles, se référer à l'intitulé peut être utile. Sans s'arrêter au caractère impératif des dispositions d'une circulaire ou à leurs lignes directrices, indépendamment des litiges éventuels, dans la mesure où nombre des dispositions d'une loi ont pour effet d'introduire des modifications dans des codes existants, concéder une portée autre que communicationnelle à un intitulé serait induire en erreur le citoyen, l'administré, le justiciable ou le contribuable.

Nombreux sont les intitulés qui possèdent des inflexions sociales, qui sont pétris de valeurs morales ou porteurs de considérations civiles, mais seul le contenu du texte, c'est-à-dire les dispositions législatives proprement dites, acquiert une force juridique.

Qui rédige les intitulés des lois ?

La rédaction des projets comme des propositions de loi obéit à des formes spécifiques dans la mesure où les textes composés ont vocation à s'inscrire dans l'ordonnancement des règles juridiques. L'intitulé est seulement censé détenir une fonction didactique, il doit retraduire le sens général de la loi en le condensant en des termes intelligibles.

Avant que le projet de loi soit déposé sur le bureau de l'une ou l'autre des deux assemblées parlementaires, des discussions ont pu survenir à propos d'un ou plusieurs des termes de l'intitulé ou sur l'intitulé lui-même, lors de réunions interministérielles ou en Conseil des ministres - en s'appuyant ou non sur l'avis du Conseil d'État. Fut ainsi retenue la suggestion du Conseil d’État de « raccourcir l’intitulé du projet de loi en supprimant les termes "commises contre les mineurs et les majeurs", tout en notant que les "violences sexuelles et sexistes" qui figurent dans cet intitulé sont celles que le projet vise principalement, mais non exclusivement, à réprimer. » (avis du 15 mars 2018 (n° 394437) ; L. n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes).

Qu'elles soient rédigées individuellement ou collectivement, les propositions de loi sont, elles, inévitablement de facture plus politique que juridique, aussi leurs intitulés se démarquent des éléments de langage du Gouvernement. Ils relaient des revendications sociales spécifiques ou retracent des sujets d'actualité comme la proposition de loi « visant à interdire l'usage des lanceurs de balles de défense dans le cadre du maintien de l'ordre et à engager une réflexion sur les stratégies de désescalade et les alternatives pacifiques possibles à l'emploi de la force publique dans ce cadre », enregistrée le 22 janvier 2019.

Dès le dépôt d'un projet de loi ou d'une proposition de loi, un titre est donné, un intitulé est présenté. L'exposé des motifs l'explicite et introduit le texte, en explique l'objet, en développe l'objectif. À ce stade, aucun intitulé n'est définitivement fixé.

Des suggestions en forme de proposition critique peuvent être développées dans le rapport d'une des commissions ou, lors des débats, des amendements peuvent être soumis pour les remanier. En 2000, un projet de loi n'envisageait que l'accueil des gens du voyage, le mot habitat fut inséré sur la proposition du rapporteur de la loi devant l'Assemblée nationale afin que l'accueil ne soit pas limité au stationnement. Or, la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage doit désormais se lire au prisme de la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, sans pour cela que son premier intitulé s'en trouve transformé.

Fut critiqué l'amalgame fait entre asile et immigration dans l'intitulé du projet de loi « pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif ». Ce ne fut pas pour atténuer le risque de confusion entre immigration et asile que fut ajoutée par la suite la mention « et une intégration réussie » à l'intitulé de la loi. L'amendement adopté pour cela (n° CL444) avait relevé que « le titre ne met pas suffisamment en avant le volet social permettant une meilleure intégration des demandeurs d’asile » (L. n° 2018-778 du 10 sept. 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie). Pour reprendre l'un de vos exemples, ce qui est désigné comme une loi « pour une alimentation saine, durable et accessible à tous » est un raccourci mystificateur de la loi n° 2018-938 du 30 oct. 2018 « pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous » - les termes « accessibles à tous » ayant été ajoutés lors la première lecture devant l'Assemblée nationale.

La question est tout autre lorsqu'il s'agit de la ratification d'une ordonnance de l'article 38 de la Constitution. Le projet de loi de ratification reprend l'intitulé de l'ordonnance ou bien, s'il condense la ratification de plusieurs ordonnances, les articles concernant chacune d'elles confirment leurs intitulés, comme le fait la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Quel est le sens à leur donner ?

En dépit de la recommandation inscrite dans la dernière version du Guide de légistique (2018) selon laquelle « il convient d'éviter les mots et expressions qui reflètent un point de vue subjectif sur le texte », le titre attribué à une loi, même s'il doit être « choisi avec soin », n'est qu'une accroche d'ordre idéologique, de facture politique ou d'orientation sociologique. Dans une version précédente de ce Guide – dit Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires – étaient mentionnés parmi les mots à éviter « ceux qui traduisent des jugements de valeur ou expriment une ambition tels que « modernisation », « amélioration », « promotion », etc. ». Cette précision a été retirée.

La formulation de l'intitulé d'une loi devrait être méticuleusement travaillée en rapport avec le texte. Ce n'est pas toujours le cas. À propos de la loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte, il a pu être signifié que « si la loi reconnaît et protège bien les lanceurs d'alerte, elle ne protège pas l'alerte ni ne garantit l'indépendance de l'expertise. L'intitulé de la loi ne correspond donc que partiellement à son contenu réel.» (M. Moliner-Dubost, RJE 2013, n° 3, p. 415) Parfois, l'intitulé d'une loi apparaît comme un masque, un masque qui se déchire lorsque sont étudiés les agencements normatifs. Il en est ainsi de la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants, le mot réussite revêtant un attrait indéniable alors que le texte évoque des parcours de formation et retrace des cheminements complexes à mettre en œuvre dans les universités. Il en est de même en ce qui concerne la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 relative à la liberté de choisir son avenir professionnel, l'enjeu de cette loi escamotant l'idée de liberté à l'endroit des salariés puisqu'il est principalement de conforter la libéralisation des dispositifs de formation professionnelle et d'apprentissage suivant les logiques de la flexisécurité.

Certains termes des intitulés sont ainsi dotés d'un ressort manipulateur. Ils sont destinés à tranquilliser les citoyens, consommateurs ou administrés, à empêcher ou limiter les protestations. Plusieurs marqueurs peuvent être retenus.

Celui de protection est le plus influent. La signification de ce terme varie pourtant selon les contextes politiques et sociaux de l'élaboration des lois en cause. La protection envisagée peut concerner des (catégories de) personnes – le plus souvent –, des sites (L. n° 76-629 du 10 juill. 1976 relative à la protection de la nature ; L. n° 93-24 du 8 janv. 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages), des lieux (L. n° 2015-588 du 2 juin 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires), des activités (prop. loi pour la protection des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale - en cours de discussion). Parmi les textes de ces dernières années, on peut retenir dans ce cadre, entre autres, la loi n° 2018-670 du 30 juill. 2018 relative à la protection du secret des affaires, la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles, la loi organique n° 2016-1690 du 9 décembre 2016 relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte et la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs. La loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité n'a pas entravé les perfectionnements technologiques qui ont pu y interférer par le biais de traitements automatisés de données à caractère personnel, tel le fichier des « titres électroniques sécurisés ». Les attentions civiles ou sociales semblaient autrefois plus établies à l'image de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ou de la loi n°98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière.

Celui d'amélioration fut fréquemment employé. En forment des exemples la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, la loi n° 2014-788 du 10 juillet 2014 tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, etc. Le terme est retenu dans les intitulés des lois afin de signifier une évolution notable dans les modes d'approche de l'objet considéré. Bien qu'elle ne soit plus en vigueur, peut être là indiquée la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.

Celui de modernisation est classique. L'antienne de la réforme de l’État y transparaît. En est une illustration manifeste la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. De facture récente, peuvent être aussi citées la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse ou encore la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Celui de confiance a été utilisé à partir du moment où une désaffection des citoyens à l'égard de la chose publique a pu être constatée ou en ciblant quelques espaces dans lesquels s'expriment des réticences ou se consignent des attentes sociales. Outre la loi pour la confiance dans l'économie numérique de 2004 et le projet de loi pour une école de la confiance, que vous citiez, on peut signaler encore une fois la loi de 2018 pour un État au service d'une société de confiance – titre estimé d'ailleurs « emphatique » et « quelque peu trompeur au regard de son contenu » (B. Seiller, RFDA 2018. 809) –, les lois – organique et ordinaire – de septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ou la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie.

Au vu des discours récurrents, aurait pu en être le mot de simplification. Toutefois, l'itération lasse. Le thème de la simplification du droit est rabâché (L. n° 2015-177 du 16 févr. 2015 ; L. n° 2012-387 du 22 mars 2012 ; L. n° 2011-525 du 17 mai 2011 ; L. n° 2009-526 du 12 mai 2009 ; L. n° 2004-1343 du 9 déc. 2004...). Laissant penser que les lois concernées ne seraient pas elles-mêmes sources de complexités, la tendance est quasiment de nature publicitaire, à l'exemple de la « simplification de la vie des entreprises » (L. n° 2014-1545 du 20 déc. 2014).

L'intitulé d'une loi est-il voué à la pérennité ?

Au moment du dépôt du projet ou de la proposition de loi, un intitulé est une façade qui peut être ravalée. Les changements de titre peuvent intervenir lors des débats ou à l'occasion d'une décision constitutionnelle (Cons. const. 25 janv. 2007, n° 2007-546 DC), jamais après la promulgation – sauf rectificatif éventuel (rare). L'historique d'une loi ne peut être transformée – ne serait-ce qu'en vertu de sa publication au Journal officiel.

Néanmoins, une loi peut rénover l'intitulé de la loi qu'elle modifie. L'intitulé de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer est une extension de celui de la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de police en mer qu'elle complète. Une loi peut transformer l'intitulé d'une autre loi. Par exemple, l'article 14 de la loi n°2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État dispose : « À l'intitulé de la loi n° 72-659 du 13 juill. 1972 relative à la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'États étrangers, les mots : "la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'États étrangers" sont remplacés par les mots : "l'expertise technique internationale" ».

La plupart du temps, les variations concernent les intitulés des titres ou des chapitres d'une loi pour leur mise en cohérence avec leur contenu. Cette préoccupation n'est pas systématique en ce qui concerne l'intitulé des lois. Pourtant, en tenant compte des usages pédagogiques qui étaient associés aux outils numériques, l'intitulé de la proposition de loi relative à l'interdiction de l'usage du téléphone portable dans les écoles et les collèges a été rectifié. En a découlé la loi n° 2018-698 du 3 août 2018 relative à l'encadrement de l'utilisation du téléphone portable dans les établissements d'enseignement scolaire. Récemment, la mission d'information sur la révision de la loi relative à la bioéthique, retenant les extensions vers les domaines de l'intelligence artificielle, du numérique en santé et des questions de société, a proposé de corriger l'intitulé de la loi relative à la bioéthique en loi « relative à l'éthique des sciences de la vie et de la santé » ou loi « bioéthique, innovations et société » (Rapp. 19 janv. 2019).

Mais, en tout état de cause, parce que la loi promulguée est publiée au Journal officiel, son titre ne peut être défait, l'intitulé initial reste définitivement enregistré. Le Guide de légistique précise que « l'intitulé reste normalement invariable, quelles que soient les modifications apportées ultérieurement au corps du texte primitif ». L'intitulé d'un texte juridique publié, quel qu'il soit, n'est généralement pas amendable – sauf disposition législative expresse. Or si intervient un infléchissement d'ampleur affectant son contenu et les conditions de son application, c'est une nouvelle loi qui en découle...