[ 7 juin 2022 ]

Les cessions immobilières parisiennes de l’armée : une gestion immobilière qui interroge

Cette politique prenait, dans le cadre du ministère chargé des armées, une dimension singulière alors qu’il détient un tiers de la surface bâtie occupée par les administrations de l’État (hors opérateurs). Plus particulièrement, alors que la réforme de l’outil de défense à compter de 2008 devait entraîner des restructurations importantes et conduire à la fermeture de nombreux sites militaires.

Dans un récent rapport (disponible en ligne depuis le 25 mai 2022), la Cour des comptes a procédé à un bilan des cessions parisiennes – justifiées par la décision de regrouper sur un seul site (Balard) l’ensemble des services centraux du ministère. Ces cessions d’importance ont représenté, sur la période 2009-2019, 60 % des produits de cessions immobilières du ministère des armées avec un montant cumulé de 1,06 Md€, pour un total de 13 opérations réalisées.

Ces cessions avaient été prises en compte par les lois de programmation militaires (LPM) de 2009-2014 et 2014-2019 : leur produit devait assurer l’équilibre de la mission Défense. Il faut comprendre que, de ce fait, ces cessions revêtaient un intérêt primordial pour ne pas dire indispensable en termes budgétaires.

Autrement exprimé, le ministère chargé des armées se trouvait dans l’obligation de réaliser ces cessions – on peut presque considérer, à n’importe quel coût. C’est en tout cas ce que met en évidence le rapport de la Cour des comptes, dénonçant la conduite de l’État, amené « à prendre des risques dans les négociations et à ne pas saisir des opportunités de céder à meilleur prix », tandis que « l’impératif de réaliser les ressources exceptionnelles pour la mise en œuvre de la LPM a mis l’État vendeur en position de faiblesse face aux éventuels acquéreurs ».

D’emblée, la Cour des comptes avait critiqué ce dispositif, estimant inapproprié que soient prises en compte dans l’équilibre des lois de programmation militaire, des ressources exceptionnelles, en raison des incertitudes sur le montant des opérations et le calendrier de leur réalisation. La Cour rappelle ainsi, qu’à mi-parcours de la première loi de programmation, elle avait recommandé l’adoption d’hypothèses réalistes et prudentes dans la construction budgétaire « en évitant le recours à des ressources hypothétiques, dont la réalisation ne dépend pas du seul ministère de la défense ». Une remarque qui avait été prise en compte avec la loi de programmation suivante, laquelle avait prévu, dans l’hypothèse où ces cessions n’étaient pas réalisées, une compensation possible par d’autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires issus d’autres ministères. Mais ce n’est qu’en 2018, après le référé de 2017, que la décision a été prise de renoncer à ces recettes exceptionnelles pour financer des dépenses de la mission Défense.

Au-delà de la remise en cause de cette technique budgétaire, le rapport de la Cour des comptes est l’occasion de s’interroger sur les pratiques de gestion du patrimoine immobilier de l’État, plus particulièrement du ministère chargé des armées.

Mettons à part ces cessions réalisées en vue de la construction de logements sociaux. La ville de Paris a pu se porter acquéreur en exerçant son droit de priorité sur tout projet de cession et acquérir à un prix moindre que la valeur vénale (Loi Duflot, n°2013-61, 18 janv. 2013). L’État, et donc plus particulièrement le ministère des armées, a ainsi contribué, sous forme de moins-value sur les recettes attendues. Une négociation qui « illustre le caractère paradoxal de l’action de l’État qui cherche à maximiser ses ressources budgétaires en fixant le prix de vente de ses cessions au niveau le plus élevé, tout en souhaitant favoriser le logement social dans les villes les plus contraintes, ce qui le conduit à imposer des obligations lourdes aux vendeurs, limitant ainsi les possibilités d’optimisation financière du foncier en zone urbaine ». Avec des décotes pouvant atteindre 66 % du foncier, on comprend la charge que cela peut représenter et les difficultés devant lesquelles le ministère des armées a pu être placé…

Si encore cette politique produisait des résultats tangibles. Mais cela ne semble pas être le cas, la Cour des comptes rappelant à ce propos, une précédente enquête menée en 2017 à l’occasion de laquelle elle avait regretté le coût de ce dispositif de décote pour l’État en comparaison des faibles résultats obtenus (Évaluation du dispositif de décote sur le foncier public en faveur du logement social, référé au Premier ministre, octobre 2017).

Indépendamment, elle s’étonne à juste titre : alors même qu’il peut être admis que le patrimoine immobilier de l’État puisse contribuer à une autre politique, est-il légitime de faire porter par le budget du ministère des armées, à travers de ces moins-values sur ses recettes potentielles, une mesure qui relève de la politique du logement ? La réponse négative ne fait aucun doute.

Mais plus largement, la Cour des comptes regrette, voire s’étonne, de ce que l’État se soit trouvé en situation défavorable, en tant que vendeur, par rapport à la ville de Paris – notamment parce que les règles d’urbanisme applicables, se sont avérées instables sur la période considérée tandis que les négociations ont globalement été menées à l’avantage de la capitale, dans le cadre de cessions réalisées, majoritairement, de gré à gré avec cette dernière. La Cour des comptes n’apporte toutefois aucune explication à ce déséquilibre constaté entre les parties contractantes.

Rappelons que la LOLF avait entendu valoriser les politiques d’optimisation dans la gestion du patrimoine, menées par les ministères. C’est en ce sens qu’avaient été repensés les mécanismes d’affectation de recettes (notamment par attributions de produits et rétablissements de crédits). Le rapport nous révèle que la prise en compte des produits de cessions immobilières comme ressources exceptionnelles dans les LPM pour 2009-2014 et 2014-2019 avait impliqué l’introduction de différentes dérogations en faveur du ministère des armées. Ainsi, du principe d’un retour intégral des produits de cession, contrairement aux autres ministères qui ne récupèrent que 50 % du produit de ces cessions, sous forme de crédits aux comptes d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Cette dérogation, à une exception près (partie privée de l’Îlot Saint Martin dont 59,8 % seulement ont été reversés au ministère des armées), a été respectée.

En l’état de l’actuelle loi de programmation militaire 2019-2025, les observations de la Cour des comptes perdent une partie de leur intérêt. En effet, cette loi de programmation a mis un terme au recours aux ressources exceptionnelles pour financer son exécution. La Cour des comptes en tire la conséquence logique, estimant qu’il doit également être « mis fin aux différentes dérogations (qui l’avaient accompagnée) car elles ne sont plus justifiées dans le contexte budgétaire actuel » (cessions d’immeubles de gré à gré sans publicité ni mise en concurrence, cessions à l’euro symbolique, décote pour logements sociaux).

La lecture du rapport de la Cour des comptes interroge, en particulier, les pratiques de gouvernance budgétaire et financière de l’État. Au-delà, elle laisse supposer des insuffisances notables et difficilement compréhensibles dans la gestion des fonds et valeurs publics. Les recommandations de la Cour sont, à ce sujet, très révélatrices des marges de progrès à disposition des gestionnaires publics… Ainsi, alors que la Cour recommande que ces cessions soient réalisées sur la base d’une évaluation du bien conforme aux règles posées par les normes comptables applicables et avant que toute négociation ne soit engagée.

Elle conseille de prévoir systématiquement une clause d’intéressement en cas de retour à meilleure fortune de l’acquéreur et ce, afin de préserver les intérêts de l’État. Lorsqu’elle recommande de renforcer les moyens du contrôle du respect des clauses et obligations liées à la valorisation du bien par l’acquéreur et plus largement, lorsqu’elle conseille de rétablir un contrôle des opérations de cessions immobilières, de le confier à une entité indépendante et de faire en sorte que ce contrôle soit renforcé et exercé…