[ 17 juin 2019 ]

Les maux de la légistique contemporaine illustrés par un petit article du Code de l’urbanisme

Certes, le législateur a déjà fait pire en abrogeant des dispositions avant même qu’elles n’entrent en vigueur. Toutefois, l’originalité de la situation est double. D’une part, l’abrogation de la version en question a été faite par inadvertance. D’autre part, quoique convaincu de la nécessité de réintroduire la version abrogée, le législateur n’y est pas parvenu en quatre ans.

L’histoire de la version abrogée de l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme, parce qu’elle illustre les maux de la légistique contemporaine, mérite d’être contée.

Tout commença avec la loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014. Dans celle-ci, le législateur décida de créer l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme afin de soumettre au droit de préemption urbain les immeubles faisant l’objet d’une « aliénation à titre gratuit, sauf si celle-ci est effectuée entre personnes ayant des liens de parenté jusqu'au sixième degré ou des liens issus d'un mariage ou d'un pacte civil de solidarité » (art. 150).

Peu de temps après l’entrée en vigueur de la loi, les associations ayant la capacité de recevoir des libéralités ont averti le Gouvernement que l’extension du droit de préemption urbain aux aliénations à titre gratuit aurait pour effet de contrarier leur financement et, en conséquence, de limiter leur capacité d’action.

C’est alors que le Gouvernement, qui avait été habilité par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, « à prendre par ordonnances toutes mesures relevant du domaine de la loi afin de simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations » (art. 62), a décidé de modifier l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme 

L’ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification des associations et des fondations a ainsi corrigé l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme en empêchant le jeu du droit de préemption urbain lorsque l’aliénation à titre gratuit est faite « au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local » (art. 5).

C’est cette version corrigée qui n’est restée en vigueur que 14 jours.

En effet, ni le Gouvernement, ni le Parlement ne s’était aperçu qu’ils étaient en train de modifier, en même temps, l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme… Alors que l’ordonnance relative à la simplification des associations était en cours de rédaction au sein de la Chancellerie, les débats relatifs à la loi Macron, qui allait voir le jour le 6 août 2015, faisaient rage au Parlement !

L’Assemblée nationale adopta ainsi définitivement la loi Macron lors de sa séance du 10 juillet 2015, loi qui prévoyait une nouvelle version de l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme ne comprenant pas d’exclusion du droit de préemption au profit des associations et fondations.

Cette loi, après examen par le Conseil constitutionnel, entra donc en vigueur le 8 août 2015 et écrasa la version toute neuve de l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme qui était en vigueur depuis le 25 juillet 2015.

Qu’à cela ne tienne, le Parlement, informé de la bévue, pouvait parfaitement modifier l’article L. 213-1-1 à l’occasion de la ratification de l’ordonnance du 23 juillet 2015, en réintroduisant l’exception supprimée par inadvertance ! C’est d’ailleurs ce qui était envisagé dans le projet de loi de ratification enregistré à la Présidence du Sénat le 28 septembre 2016.

Las, ce projet ne fut jamais examiné par le Parlement pour des raisons que le signataire de ces lignes ignore.

Le Parlement décida alors de ratifier l’ordonnance du 23 juillet 2015, en modifiant l’article L. 213-1-1 afin qu’il prévoit à nouveau l’exception en faveur des associations et fondations, à l’occasion de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et la citoyenneté ! (art. 47).

Mais cette disposition, au côté de nombreuses autres, a été jugée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, au motif que, introduite en première lecture, elle n’avait pas de lien, même indirect, avec la version du projet de loi déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Le Sénat reprit donc l’initiative, en introduisant, en première lecture, dans la loi pour un État au service d’une société de confiance, la modification de l’article L. 213-1-1 ! Mais, pour une raison inexpliquée (peut-être la crainte d’une nouvelle censure par le conseil constitutionnel ?), l’Assemblée nationale s’opposa à cette modification, qui ne figure donc pas dans la loi n° 2018-727 du 10 août 2018…

Aux dernières nouvelles, la modification de l’article L. 213-1-1 a fait son retour dans la proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations, par voie d’amendement (art. 4 bis). 

Cette proposition, adoptée par l’Assemblée nationale le 26 mars 2019, a été transmise au Sénat …

C’est dire que l’exclusion du droit de préemption urbain en cas d’aliénation à titre gratuit d’un immeuble au profit d’une association ou d’une fondation ayant la capacité de recevoir des libéralités devrait voir le jour, sauf nouveau rebondissement, d’ici à la fin de l’année.

Il aura donc fallu du temps et des efforts pour revenir sur cette abrogation par inadvertance ! 

L’art de faire la loi est, décidément, bien difficile.