[ 11 juillet 2016 ]

L’étude d’impact de la proposition de loi du Sénat relative à la simplification de l’urbanisme : on est encore bien loin du compte !

Ce n’est toutefois pas à la critique de ce rapport, pris globalement, que nous entendons nous consacrer, mais à un document particulier : l’étude d’impact établie à l’appui de la proposition de loi qui contient les réformes suggérées par le rapport et finalement, c’est moins de droit de l’urbanisme qu’il sera question ici que de droit constitutionnel et de légistique.

Nous voudrions montrer dans ce dernier billet de l’année que si l’on envisage de s’occuper sérieusement de l’efficience du droit et spécialement des mesures que l’on envisage de faire adopter, il faudra dans l’avenir faire des efforts sérieux pour bâtir des études d’impact solides, informées et convaincantes. Celle que nous étudions nous permettra de prendre la mesure de cette problématique.

Rappelons tout d’abord que l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 a prescrit la réalisation de tels documents pour déterminer entre autres « ― l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue, ainsi que l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ». 

Notons que cet article n’est applicable qu’aux projets de loi, de sorte que dans notre hypothèse, c’est de manière facultative et volontaire que cette étude a été réalisée. Elle a d’ailleurs été confiée à un cabinet d’avocats plutôt qu’à des fonctionnaires parlementaires.

La partie de cette étude qui nous intéressera particulièrement est celle consacrée au contentieux de l’urbanisme car elle revient sur des dispositifs qui ont été discutés et mis en œuvre depuis plusieurs années de sorte qu’ils sont assez bien connus.

La première mesure envisagée est de permettre au juge de prononcer d’office la « cristallisation des moyens » contenus dans une requête dirigée contre une autorisation d’urbanisme, c’est-à-dire d’empêcher la présentation de nouveaux moyens pour éviter d’allonger la procédure. 

Il s’agit là d’un renforcement d’un dispositif contenu dans l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 qui permet au juge de la prononcer sur demande des parties. Or, les retours d’expérience montrent que ce dispositif ne fonctionne pas. On s’attend donc dans l’étude d’impact à une explication de cet échec pour comprendre en quoi la mesure permettra d’y remédier. Et bien rien de tout cela. L’étude ne nous dit pas même que ce pouvoir d’office du juge rendra le dispositif plus efficace mais simplement qu’il est « raisonnable de le lui confier ». Raisonnable, peut-être, mais on ne voit pas en quoi ce dispositif apporte un progrès par rapport au pouvoir du juge – également d’office – de prononcer la clôture de l’instruction ce qui règle non seulement la question de la présentation de nouveaux moyens mais même de tout nouveau mémoire.

La deuxième mesure envisagée consiste à imposer en contentieux de l’urbanisme la rédaction, comme devant le juge judiciaire, de « conclusions récapitulatives » reprenant toutes les conclusions et tous les moyens, les autres étant considérés comme abandonnés. Le bénéfice supposé est que les juges auront moins de travail car certains moyens seront abandonnés et donc ne nécessiteront pas d’analyse. Imposer la production de mémoires incrémentiels de tous les mémoires antérieurs ne conduira certainement pas à l’abandon de moyens ou alors dans des proportions infinitésimales. En toute hypothèse, cette contrainte procédurale supplémentaire est loin de l’objectif de simplification énoncé par le texte, cela pour un bénéfice fort douteux, si ce n’est qu’il y a un risque que les collectivités qui continuaient jusqu’à présent de se défendre seules à moindre frais auront peut-être plus la tentation de recourir à un avocat qui maîtrise cette technique très particulière importée de la procédure civile. 

La troisième mesure est de peu d’importance et on peut se dispenser de son étude. La quatrième, en revanche, est la mesure phare du rapport et elle mérite que l’on s’y arrête quelques instants. Elle consiste à imposer au juge saisi d’un recours d’y statuer dans un délai de six mois. 

On peut d’abord ironiser sur le fait de présenter cette mesure en quatrième position alors que si le juge statue effectivement dans ce délai toutes celles qui ont été présentées avant n’ont qu’un intérêt somme toute limité. Mais, nous dit l’étude d’impact rappelant en cela une jurisprudence séculaire du Conseil d’État : ce délai n’est pas prescrit à peine de dessaisissement de sorte qu’il n’y aura pas de conséquences juridiques s’il n’est pas respecté. L’étude d’impact admet ce point, mais elle nous rassure tout de suite : la plupart du temps, lorsqu’un délai même indicatif est fixé au juge, il le respecte. C’est le cas en référé d’urgence, c’est encore le cas dans les contentieux électoraux. Donc, dans nos contentieux de l’urbanisme, les tribunaux administratifs procéderont de la même manière et les délais excessifs de jugement ne seront plus qu’un mauvais souvenir.

Ici, un doute s’immisce : s’il faut juger plus de dossiers, ne faudra-t-il pas plus de magistrats ? L’étude d’impact l’admet, oui « le dispositif pourrait nécessiter la création de postes supplémentaires dans les tribunaux administratifs ». En revanche, elle ne nous dit pas combien, et rien sur les agents de greffe. C’est tout à fait singulier dans la mesure où l’impact budgétaire pourrait être significatif. Pour en prendre la mesure on peut identifier deux chiffres : un magistrat de tribunal administratif règle deux-cent quarante affaires par an (dont un nombre important de « petits contentieux »). Admettons qu’il règle cent-cinquante affaires classiques dont celles touchant à l’urbanisme. Deuxième chiffre, il entre dix mille affaires d’urbanisme par an dans les tribunaux administratifs, et dont vraisemblablement quatre-vingt pour cent concernent des autorisations, soit huit mille. Enfin, donnée qui figure dans l’étude d’impact, le délai moyen de jugement est d’environ deux ans. 

Je demande aux aimables lecteurs d’excuser ce passage un peu mathématique mais il permet de montrer ce que l’on aimerait trouver dans une étude d’impact. Ici le calcul est relativement simple : pour passer de deux ans de délai à six mois, il faut diviser par quatre le stock existant qui est donc de huit mille entrées multipliées par deux ans ce qui fait à seize mille dossiers. Il s’agit ainsi de juger douze mille dossiers pour ensuite atteindre un délai de jugement moyen de six mois.

Douze mille dossiers, rapporté à cent cinquante « affaires ordinaires » par magistrat de première instance et par année, cela signifie donc, si l’effort est réalisé en un an, quatre-vingt magistrats supplémentaires affectés à cette tâche et s’il est réalisé en cinq ans vingt magistrats supplémentaires, soit plus de la moitié de l’effort de création d’emplois annuels qui est pour l’année 2016 de trente-cinq emplois et qui devrait donc passer à cinquante-cinq !

L’autre solution est évidemment d’augmenter le nombre de chambres d’urbanisme aux dépens des autres secteurs du contentieux, qui verront leurs délais de jugement s’allonger par un effet de vases communicants.

Voilà donc une question simple : pourquoi sur cette mesure phare n’existe-il pas dans l’étude d’impact une évaluation même sommaire du coût de la mesure pour le budget de l’État ? Poser cette question est déjà une manière d’y répondre : c’est tout simplement parce que les études d’impact telles qu’elles sont élaborées actuellement ne sont pas au niveau de ce que l’on est en droit d’attendre d’un système efficient et moderne de productions de normes. Et cela est fort dommage car pour « simplifier le droit » de l’urbanisme ou autres, ces systèmes d’évaluation sont indispensables à défaut de quoi on reste dans un discours incantatoire et approximatif.