[ 17 mai 2016 ]

Lobby or not lobby : l’article 13 du projet de loi Sapin II pose question

Si l’initiative est appréciable, les moyens mis en œuvre pourraient être améliorés.

Devant la complexité croissante du droit souvent en prise avec des considérations morales, éthiques, scientifiques, économiques, devant la mutation de l’État qui devient un acteur à part entière de la société civile, devant l’évolution de la notion d’intérêt général devenu le résultat d’un arbitrage entre les intérêts publics et privés, on comprend l’importance qu’il y a à accorder toute leur place à des représentants d’intérêts qui, tout en défendant des intérêts catégoriels, apportent un éclairage précieux aux décideurs publics. Encore faut-il pour que le jeu d’influence soit équitable qu’il se fasse en toute transparence. C’est l’objectif poursuivi par l’article 13 du projet Sapin II.

Pour aller à l’essentiel, les « cibles » visées par l’article 13 sont un membre du Gouvernement, un des collaborateurs du Président de la République ou un des membres de cabinet d’un membre du Gouvernement, le directeur général, le secrétaire général ou un membre du collège d’une autorité administrative ou publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, ou encore une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Sachant que 80% des lois sont d’initiative gouvernementale et que la « fabrique des lois » intervient de plus en plus souvent au sein des ministères, cette extension de l’encadrement du jeu d’influence des représentants d’intérêts au-delà des députés et des sénateurs est une excellente mesure. On peut d’ores et déjà émettre quelques regrets sur le champ d’application de la réforme. Pourquoi le législateur ne saisit-il pas l’occasion de créer un registre unique pour l’ensemble des dépositaires d’une charge publique ? Ne pouvait-on pas en outre envisager, dans des conditions différentes en raison de la fonction concernée, d’encadrer le jeu d’influence des représentants d’intérêts sur les juges qu’il s’agisse du juge constitutionnel, du juge administratif et du juge judiciaire ?

L’article 13 propose également une définition procédurale des représentants d’intérêts : « Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente loi, les personnes physiques et les personnes morales de droit privé, qui exercent régulièrement une activité ayant pour finalité d’influer sur la décision publique, notamment en matière législative ou règlementaire, en entrant en communication avec » les cibles précitées. L’alinéa 2 ajoute que « Sont également des représentants d’intérêts au sens de la présente loi les personnes qui, au sein d’une personne morale de droit privé autre que celles mentionnées aux b à d du présent I, ou d’un groupement ou établissement public industriel et commercial, ont pour fonction principale d’influer sur la décision publique dans les conditions fixées aux alinéas précédents ». La formule initiale de l’article 13 a été corrigée à la suite de l’avis formulé par le Conseil d’État le 24 mars 2016 (n° 391.262) qui jugeait notamment qu’une définition trop large des représentants d’intérêts serait matériellement ingérable pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Si on peut entendre les difficultés matérielles qu’un trop grand nombre de représentants enregistrés pourrait poser à la Haute Autorité est-ce vraiment un argument suffisant pour réduire l’efficacité du dispositif de transparence ? La définition proposée par la dernière version de l’article 13 n’est pas non plus satisfaisante : que faut-il entendre par une influence exercée « régulièrement » ? Que dire de ces groupements qui se créent parfois à l’occasion d’un seul projet de réforme ? Quant aux exclus, l’article refuse d’intégrer à la catégorie des représentants d’intérêts les élus qui agissent dans le cadre de leur mandat, les associations à objet cultuel, les partenaires sociaux en tant qu’acteurs du dialogue social et les partis et groupements politiques. Cette liste d’exclus peut être discutée. Même s’il faut être clair sur ce que recouvre la catégorie des associations à objet cultuel, ne sont-elles pas parfois des lobbies d’une féroce efficacité et ne devraient-elles pas sur des projets de réforme aussi sensibles que les maternités de substitution, l’euthanasie ou le port de signes religieux faire preuve de transparence comme toute autre association ? Quant aux partenaires sociaux, spécialement les représentants des employeurs, dès lors qu’il ne s’agit pas d’un circuit officiel et institutionnalisé relevant du dialogue social, il serait normal d’attendre d’eux qu’ils s’inscrivent sur ce registre numérique au nom d’une plus grande transparence.

Enfin quant aux modalités, elles se réduisent à très peu de choses. Le registre est obligatoire. Les représentants d’intérêts se voient imposer un ensemble de règles déontologiques qui se composent surtout d’interdictions et d’abstentions. Ils doivent dévoiler leur identité ou celles des personnes pour lesquelles ils agissent. Quant aux sanctions, il est notamment prévu que la « Haute Autorité peut prononcer une sanction financière d’un montant maximal de 30 000 € ». Ces modalités sont insuffisantes. Il faudrait tout d’abord imposer des modalités de consultation afin de ne pas instaurer un système bien connu aux États-Unis : la loi du plus fort. Ceux qui sont les plus puissants et les plus riches obtiendront les rendez-vous les plus nombreux et bénéficieront d’un temps d’écoute plus important. La transparence ici ne suffit pas. Il faut veiller à respecter l’égalité des armes et le principe du contradictoire. Pour ce faire, les procédures de consultation doivent être encadrées et normalisées afin de garantir, comme le souligne l’objectif de la réforme rappelé par l’étude d’impact, une « expression de la pluralité des intérêts présents dans la société ». Le contenu des informations communiquées par les représentants d’intérêts devrait également être enrichi en indiquant notamment le budget dont ils disposent pour le lobbying et les budgets effectivement dépensés pour chaque projet. Enfin, pour créer selon les termes du rapport Nadal une « empreinte normative » [Renouer la confiance publique, p. 76 s.], une traçabilité normative, il serait utile de retrouver sur le site géré par la Haute Autorité les échanges qui ont eu lieu, le contenu des documents échangés et l’utilisation qui a pu en être faite par les décideurs publics.

En définitive, l’article 13 est sur la bonne voie mais le chemin à parcourir reste encore relativement long…