[ 22 octobre 2018 ]

Quand les États se défilent…

Cet attachement s’est matérialisé par un certain nombre de dispositions dont l’article 2 TUE, qui reconnaît les valeurs fondamentales sur lesquelles est fondée l’UE. Il y a surtout l’adoption de la Charte des droits fondamentaux en 2000, devenue contraignante avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Les instruments en faveur de la protection des droits fondamentaux ont été croissants. Le consensus des États a même semblé réel dès lors que le Conseil européen et le Conseil de l’UE ont pleinement soutenu le processus d’adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme qui a finalement échoué en raison d’un avis de la CJUE (avis 2/13 du 18 déc. 2014).

Aujourd’hui, loin de partager l’ensemble de ces valeurs, des États se placent bien davantage dans une logique de défiance et même de résistance face à l’Union européenne. Ainsi la Pologne et la Hongrie adoptent et projettent des réformes dont il est manifeste qu’elles sont en contradiction avec les valeurs défendues par l’Union. Face à cette situation, l’attente légitime serait celle d’une intervention des autres États membres, sans doute unilatéralement d’abord, par les canaux diplomatiques, ensuite officiellement par la voix des institutions européennes qui les représentent, le Conseil européen et le Conseil de l’Union européenne. Une procédure a d’ailleurs été prévue à cet effet à l’article 7 TUE. Cette disposition offre au Conseil de l’Union, la faculté d’agir préventivement pour constater l’existence d’un risque clair de violation grave par un État membre, des valeurs visées à l’article 2 TUE (TUE, art. 7, § 1). Le Conseil peut également constater l’existence d’une violation grave et persistante de ces mêmes valeurs (TUE, art. 7, § 2). 

Indubitablement, tant la Commission européenne, pour la Pologne, que le Parlement européen, pour la Hongrie, ont estimé que les violations répétées justifiaient de saisir le Conseil d’une proposition. Dans les deux cas, les institutions ont usé pour la première fois du pouvoir de déclenchement qui leur avait été confié, ce qui est loin d’être anodin. La Commission a adopté une proposition à l’encontre de la Pologne, le 20 décembre 2017, et le Parlement européen a fait de même le 12 septembre 2018, à l’égard de la Hongrie. Les griefs à l’égard de la Hongrie sont nombreux au regard du rapport élaboré au sein du Parlement européen. Les violations identifiées relèvent notamment du fonctionnement du système constitutionnel, de l’indépendance de la justice, de la corruption et des conflits d’intérêt, de la liberté d’expression ou encore de la liberté académique. L’examen du Parlement européen s’appuie entre autres sur la Commission de Venise, organe indépendant du Conseil de l’Europe constitué d’experts indépendants, et sur des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme. Le caractère préoccupant de la situation est largement partagé par les responsables européens.

L’intervention du Conseil apparaît toutefois hypothétique, aucun vote n’ayant eu lieu au cours des derniers mois à l’encontre de la Pologne, alors même que les dispositions contestées à l’égard de l’indépendance des juges, par leur mise à la retraite forcée, sont entrées en vigueur, et que cet État n’a apporté dans les discussions aucune indication favorable à la protection des valeurs. Il en est de même à l’égard de la Hongrie, puisqu’aucune date pour un vote n’est envisagée. Pire, les griefs à l’encontre des deux États ont créé une solidarité entre eux, chacun s’étant promis de bloquer la constatation d’une violation par le Conseil, ce qui est facilité par l’exigence d’un vote à l’unanimité. 

L’incapacité de l’institution politique à agir, à œuvrer pour la protection des droits est un signal préoccupant au regard de ce qui anime la construction communautaire. Ceci est d’autant plus alarmant que les droits fondamentaux sont une partie intégrante de l’identité européenne, l’Union en ayant même fait un instrument de ses relations avec les États tiers. Sa crédibilité sur ce sujet sera nécessairement atteinte si elle n’est pas en capacité de faire respecter ses propres valeurs sur le continent. Cette incapacité à agir constitue également une vraie difficulté face à la réalisation du marché intérieur et plus particulièrement pour l’espace de liberté, de sécurité et de justice dont l’effectivité repose sur la confiance mutuelle, principalement dans l’accès au juge et l’application des règles de droit. Enfin, elle remet en cause la cohérence quant au niveau de protection souhaitée au sein de cet espace pour les citoyens de l’Union européenne.

Face à cette impuissance des États membres, la Commission européenne apparaît comme le dernier recours au sein de l’Union, en tant que gardienne des traités. Elle s’est ainsi saisie de la situation polonaise en initiant, le 2 juillet 2018, une procédure en manquement, afin de pallier l’inaction du Conseil, face à l’impasse des discussions en son sein et l’absence de programmation d’un vote plusieurs mois après la proposition de la Commission. Cette dernière aura sans doute la même attitude à l’égard de la Hongrie. 

La Commission endosse un rôle qui a nécessairement une dimension politique, où elle supplante le Conseil. La conséquence pourrait être l’incompréhension et même la crispation, voire le rejet à son encontre par les peuples, même si la violation est finalement constatée par la CJUE. La Commission européenne et la Cour de justice se retrouvent ainsi propulsées au premier plan, alors même que les légitimités à agir dans ces domaines sont parfois contestées, tant il s’agit de s’opposer frontalement aux pouvoirs nationaux. Dans le même temps, les responsables politiques siégeant au Conseil de l’UE et Conseil européen sont moins exposés, mais en refusant de prendre position publiquement ils fragilisent les valeurs qu’ils entendent défendre. Par comparaison il est infiniment regrettable de s’apercevoir que la gestion de la crise financière en Grèce, les dossiers du Brexit et des migrants ont fait l’objet d’une attention assumée des chefs d’État et de gouvernement au travers de Conseil européen, indépendamment des tensions existantes. La défense des valeurs européennes fait à l’inverse l’objet d’un traitement timide et discret. Ceci n’est pas à la hauteur des enjeux, tant les menaces pesant sur les principes démocratiques dépassent le simple discours. L’article 7 TUE qui avait été imaginé comme une digue ne l’est pas actuellement, même pour constater un risque.

Cette situation n’est en réalité pas propre à l’Union européenne. La Cour européenne des droits de l’homme ne cesse de demander au Comité de ministres de prendre ses responsabilités, afin de garantir la mise en œuvre des arrêts pilotes en s’appuyant sur les pouvoirs dont il dispose au regard de l’article 46 de la Convention (Déclaration de Copenhague, 12 et 13 avr. 2018).

Les mécanismes étatiques montrent ici toutes leurs limites face aux atteintes toujours plus fréquentes et surtout assumées des droits fondamentaux. Pour l’Union européenne, ils représentent également l’échec de l’Union politique fondée sur le dialogue et la loyauté des États. Il y a nécessité de revenir sur les modalités de vote de l’article 7, en instaurant par exemple la majorité inversée, et de retenir des sanctions plus dissuasives, c’est-à-dire économiques. Il est indispensable que l’Union se donne les moyens d’envoyer le message que les valeurs communes, sur lesquelles elle est fondée, ne se négocient pas.