[ 25 novembre 2021 ]

Introduction au droit

Point sur la hiérarchie des normes : le renouvellement de la hiérarchie des normes écrites sous l’influence des textes d’origine supranationale (épisode 2)

Le renouvellement de la hiérarchie des normes écrites sous l’influence des textes d’origine supranationale

Ce renouvellement se traduit par un affaiblissement des normes légales et même constitutionnelles, qui s’exprime par la supériorité des traités internationaux sur les lois ordinaires et la remise en cause de la suprématie de la Constitution.

■ La supériorité des traités internationaux sur les lois ordinaires

Dans une première configuration, le conflit entre un traité international et une loi interne ne pose pas de problème particulier : lorsque les dispositions d’un traité sont directement applicables, elles prévalent sur les règles antérieures du droit interne qui se trouvent implicitement abrogées. C’est l’application d’un principe général d’interprétation selon lequel la loi postérieure déroge à la loi antérieure (Lex posterior derogat priori).

La difficulté apparaît en présence d’une incompatibilité entre un traité et une loi postérieure. Un tel conflit devrait être facilement résolu : l’article 55 de la Constitution ne prévoit-il pas la supériorité des traités et accords internationaux sur les lois ?

À noter : L’article 55 de la Constitution subordonne la supériorité des traités à deux conditions :

– la régularité de leur ratification/approbation ;

-leur application par l’autre partie ou condition de réciprocité.

Cette seconde condition ne joue plus pour la plupart des traités : elle est exclue s’agissant du droit de l'Union, et des conventions dont l’objet est la protection de la personne humaine (Conv. EDH notamment). La pertinence de son application est mise en doute de façon générale quant aux traités multilatéraux, spécialement ceux ayant pour objet les droits des personnes physiques.

L’affirmation de cette supériorité ne s’est pourtant pas faite si facilement ; ceci essentiellement en raison de la position du Conseil constitutionnel qui, se prononçant à l’occasion de l’adoption de la loi relative à l’interruption volontaire de grossesse, a affirmé son incompétence pour juger de la conformité d’une loi à un traité (Cons. const. 15 janv. 1975, n° 74-54 DC).

Or, les juridictions ordinaires refusaient de contrôler la conformité de la loi à l’article 55 de la Constitution, par respect pour la compétence exclusive du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité, et pour le principe de séparation des pouvoirs. C’est à la suite de l’affirmation de son incompétence par le Conseil constitutionnel que la Cour de cassation a décidé d’opérer un revirement sur cette position, afin d’assurer l’effectivité de la supériorité des traités sur les lois internes postérieures. Dans l’arrêt Société des Cafés Jacques Vabres (Ch. mixte 24 mai 1975, n° 73-13.556), la Cour de cassation affirme la compétence du juge judiciaire pour assurer directement le respect de la supériorité des conventions internationales sur les lois internes, et reconnaît la primauté du traité antérieur sur la loi postérieure. Depuis le ralliement du Conseil d’État à la position de la Cour de cassation (CE, ass., 20 oct. 1989, Nicolo, n° 108243), le juge administratif s’autorise à écarter l’application d’une loi contraire à un engagement international antérieur, ainsi que l’application d’un acte réglementaire pour le même motif, sans que la loi puisse faire écran à leur incompatibilité. 

A noter : A l’inverse d’une loi jugée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, une loi jugée contraire à un traité est seulement inappliquée au litige. La loi inconventionnelle pourra donc, théoriquement, continuer à produire ses effets dans l’ordre juridique interne. Cependant, le risque de condamnation de l’État à réparer le préjudice qui résulte pour un particulier « de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France » (CE, ass, 8 févr. 2007, Gardedieu, n° 279522) conduira le Parlement à modifier la loi à l’effet de la rendre compatible avec le traité. 

En outre, la Cour de cassation, depuis 2013, et le Conseil d’État, depuis 2016, réalisent un contrôle de conventionnalité portant sur l’application de la loi à un cas particulier. Le juge peut ainsi refuser d’appliquer une loi, alors même que son contenu est, dans l’abstrait, conforme à la norme supranationale, dès lors que l’application de la loi au cas d’espèce porterait une atteinte disproportionnée aux droits du requérant. Ce contrôle récent de proportionnalité vise à renforcer la garantie des droits conférés par la Convention européenne des droits de l’homme (Civ. 1^re, 4 déc. 2013, n° 12-26.066 ; CE 31 mai 2016, n° 396848).

De manière générale, le Conseil constitutionnel a ainsi pu affirmer que « l’ordre juridique interne défini par la Constitution impose au législateur de respecter les stipulations des traités et accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés » (Cons. const. 31 juill. 2017, Accord économique et commercial global CETA, n° 2017-749 DC). Son incompétence de principe à exercer le contrôle de conventionnalité se voit ainsi tempérée, le Conseil admettant « nécessairement que toute inconventionnalité de la loi s’analyse en une violation par le législateur de son obligation constitutionnelle de respecter les traités et constitue donc une inconstitutionnalité dont la sanction relèverait d’office du Conseil constitutionnel » (J. Roux, « La jurisprudence IVG fragilisée par inadvertance », D. 2017. 2378). Dans le même sens, le Conseil constitutionnel atténue son incompétence lorsqu’il se reconnaît compétent pour censurer une « disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer », contrôle fondé sur une exigence constitutionnelle de transposition déduite de l’article 88-1 de la Constitution, exigence qui serait violée si la loi interne de transposition méconnaissait la directive considérée (v. notam. Cons. const. 30 nov. 2006, Loi relative au secteur de l’énergie, n° 2006-543 DC).

C’est dire que la primauté s’applique non seulement au droit originaire, issu des traités, mais aussi au droit dérivé : les directives et les règlements priment donc sur les lois nationales, même postérieures. En outre, elle joue également pour les autres traités internationaux, tels que la Convention européenne des droits de l’homme ou le Pacte de New-York du 19 déc.1966 relatif aux droits civils et politiques.

L’insertion dans la hiérarchie des normes des textes de source internationale entraîne, outre la soumission de la loi ordinaire au traité international, la remise en cause de la suprématie de la Constitution.

■ La suprématie de la Constitution remise en cause

Le conflit entre la Constitution et les traités est envisagé par le texte constitutionnel, mais de manière indirecte : il prévoit d’abord que la plupart des traités ne prennent effet qu’après avoir été ratifiés ou approuvés par une loi (art. 53), puis son article 54 énonce que si le Conseil constitutionnel, saisi de l’autorisation de ratifier ou d’approuver un engagement international, constate que celui-ci comporte une disposition contraire à la Constitution, ladite autorisation ne peut intervenir qu’après une révision de la Constitution.

Cette dernière disposition pourrait traduire la suprématie des traités sur la Constitution : ce n’est pas le traité qui est amendé pour être conforme à la Constitution, mais cette dernière qui est révisée pour permettre l’intégration du traité dans l’ordre juridique interne (contrairement à ce qui se passe en présence d’une loi ordinaire). Ce point de vue doit être relativisé : en effet, si la ratification implique une révision constitutionnelle dont le constituant ne veut pas, il lui suffit de ne pas ratifier le traité. Et dans tous les cas, la soumission de la Constitution par sa mise en conformité avec le traité est volontaire : prévue par la Constitution elle-même, elle ne peut traduire l’infériorité de celle-ci ; bien au contraire, le fait qu’une disposition constitutionnelle puisse interdire la ratification du traité traduirait la prééminence de la Constitution.

En vertu de l’article 54 de la Constitution, la compatibilité entre les normes conventionnelles et les normes constitutionnelles devrait en principe être garantie. Ce n’est pourtant pas toujours le cas : comme en matière de constitutionnalité des lois, le contrôle prévu est facultatif ; et les dispositions d’un traité peuvent être contraires à une loi constitutionnelle postérieure à son intégration dans le droit français. Cette hypothèse s’étant présentée devant la Cour de cassation, celle-ci refuse de donner la primauté au traité et considère que l’argument tiré de l’éventuelle contrariété de la Constitution à la norme d’origine internationale doit être écarté (Cass., ass. plén. 2 juin 2000, Fraisse, n° 99-60.274). La Cour de cassation s’aligne, par cet arrêt, sur la jurisprudence antérieure du Conseil d’État (CE, ass., 30 oct. 1998, Sarran, Levacher et autres, n°^s 200286 et 200287).

Cependant, la supériorité de la Constitution sur les traités internationaux joue dans l’ordre interne, et non dans l’ordre international. En effet, dans l’ordre international, un État ne peut se prévaloir de sa Constitution pour refuser d’appliquer un traité. Une conception dualiste de l’ordre juridique est donc adoptée qui conduit à considérer l’ordre national et l’ordre international comme deux systèmes indépendants qui coexistent parallèlement. De surcroît, la question de la supériorité de la Constitution sur le droit originaire de l’Union européenne se pose différemment dès lors que l’ordre européen n’est pas seulement un ordre international ; il est un ordre juridique au nôtre. L’ordre européen et l’ordre national forment un ordre juridique unique. Cette conception moniste, spécifique au droit de l’Union européenne, se distingue donc de celle, dualiste, adoptée pour les traités ordinaires (CJCE 15 juill. 1964, Costa c/ Enel, aff. 6/64: « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions » ; Ch. mixte, Jacques Vabre., préc. : « le traité du 25 mars 1957 (…) institue un ordre juridique propre intégré à celui des États membres »). 

Remarquons qu’en dépit de leur distinction, ces deux conceptions ont pour point commun d’interroger la supériorité de la Constitution sur les traités : déjà circonscrite à l’ordre interne, cette supériorité pourrait être également ébranlée par la reconnaissance d’un ordre juridique européen intégré à l’ordre juridique national. En dépit de ces arguments favorables à l’abandon de la suprématie de la Constitution, les deux juridictions françaises restent fidèles à la traditionnelle logique pyramidale selon laquelle l’ensemble traités internationaux tirant leur autorité à l’égard du droit interne de la Constitution, ils ne peuvent jamais lui être supérieurs (R. Libchaber, « La vision du monde de la Cour de cassation », RTD civ. 2000. 672). Cette attitude protectrice de la suprématie de la Constitution est confortée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel : lorsqu’il admet le principe d’intégration du droit de l’Union dans l’ordre interne (Cons. const. 19 nov. 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, n° 2004-505 DC), c’est pour mieux rappeler la place de la Constitution française au sommet de l'ordre juridique interne (Cons. const. 20 déc. 2007, Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, n° 2007-560 DC) ; et lorsqu’il décide que l’article 88-1 de la Constitution pose une exigence de transposition, c’est pour mieux ouvrir la voie à un contrôle indirect de constitutionnalité des directives européennes (Cons. const. 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, n° 2004-496 DC), qui s’ajoute au contrôle de conformité du traité à la Constitution, relevant par principe de sa compétence, contrôle a priori et facultatif qu’il exerce, éventuellement, lorsqu’il est saisi de la question de la conformité du traité en vue de sa ratification. 

Le Conseil d’État s’inspire de cette jurisprudence constitutionnelle en décidant que le juge administratif peut, dans le cadre du contrôle d’un décret de transposition, annuler une directive contraire à un principe constitutionnel n’ayant pas d’équivalent communautaire (CE, ass., 8 févr. 2007, Soc. Arcelor, n° 287110). 

Ainsi convient-il de souligner que le conflit entre la Constitution et le droit dérivé des traités a également, dans l’ordre interne (contra, CJCE 17 déc. 1970, Internationale Handelgesellschaft, aff. 11-70, CJCE 11 janv. 2000, Tanja Kreil, aff. C-285/98, affirmant la primauté du droit dérivé sur la Constitution des États-membres ; adde, concernant la primauté de la ConvEDH sur les normes internes, y compris constitutionnelles, CEDH, gr. ch., 30 janv. 1998, Parti communiste unifié de Turquie c/ Turquie, n° 19392/92), été résolu en faveur de la première. En effet, le Conseil constitutionnel a indiqué qu’il accepterait de censurer une loi transposant une directive dès lors qu’elle heurterait « une règle » ou « un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti » (Cons. const. 27 juill. 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, n° 2006-540 DC). Ce qui revient à dire que la Constitution prime sur le droit dérivé.  

La divergence d’appréciation hiérarchique entre les juridictions internes et les juridictions européennes peut cependant être relativisée : pour cela, il faut distinguer la supériorité des traités sur les lois, relevant de la hiérarchie des normes, de la supériorité de la Constitution sur les traités, relevant de la « hiérarchie des ordres, assurant la suprématie du droit interne d’un pays souverain » (R. Libchaber, « La vision du monde de la Cour de cassation », préc., p. 674).