[ 16 avril 2026 ]

Droit des collectivités territoriales

Point sur l’intercommunalité

■ Définition

L’intercommunalité désigne en droit français l’ensemble des mécanismes par lesquels les communes se regroupent au sein de structures dotées de la personnalité morale pour exercer en commun certaines compétences et mutualiser des moyens. Ces structures sont appelées : établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; ces derniers n’appartiennent pas à la catégorie des collectivités territoriales mais bien à celle des établissements publics.

L’intercommunalité répond à plusieurs objectifs : rationaliser l’action publique locale, assurer la continuité et l’efficacité des services publics, porter des projets de développement à une échelle pertinente et renforcer la solidarité entre communes (ex. transports urbains, ramassage des ordures ménagères, projets d’urbanisme, …).

■ Les différentes catégories d’établissement publics de coopération intercommunale (EPCI)

L’article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales en comptabilise cinq : 

-        les syndicats de communes (art. L. 5212-1 s.) : EPCI sans fiscalité propre associant des communes en vue d'œuvres ou de services d'intérêt intercommunal, leurs ressources proviennent essentiellement de contributions des communes membres. Les EPCI sans fiscalité propre ne sont pas concernés par les élections communautaires ;

-        les communautés de communes (art. L. 5214-1 s.) : EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave ayant pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace (989 communautés de communes en 2025) ;

-        les communautés urbaines (art. L. 5215-1 s.) : EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 250 000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire (14 communautés urbaines en 2025) ;

-        les communautés d'agglomération (art. L. 5216-1 s.) : EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants (230 communautés d’agglomération en 2025) ; 

-        les métropoles (art. L. 5217-1 s.) : EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional (21 métropoles en 2025).

S’ajoute également la Métropole d’Aix-Marseille-Provence (art. L. 5218-1 s.) et celle du Grand Paris (art. L. 5219-1 s.). 

À noter que la Métropole de Lyon n’est pas un EPCI mais une collectivité locale à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution régie par les articles L. 3611-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. 

Enfin, Les EPCI à fiscalité propre perçoivent directement certaines impositions locales et une commune ne peut appartenir à plus d'un EPCI à fiscalité propre (CGCT, art. L. 5210-2).

■ Les principes de spécialité et d’exclusivité

Les EPCI ont une existence propre, distincte des communes qui en font partie. Deux principes les régissent, le principe de spécialité et le principe d'exclusivité. 

● Le principe de spécialité

Les EPCI sont gérés par le principe de spécialité comme tous les établissements publics. Leurs champs d’interventions se situent uniquement dans le champ des compétences qui leur ont été transférées ou déléguées (principe de spécialité fonctionnelle). Leurs actions administratives, techniques et financières doivent rester dans leurs périmètres (principe de spécialité territoriale) 

Principe de spécialité fonctionnelle : 

Seules les compétences transférées sont effectivement exercées.

Détermination des compétences selon les catégories d’EPCI

Selon la catégorie d’EPCI à fiscalité propre, la loi prévoit des groupes de compétences transférables. Ainsi, par exemple, il est transféré aux communautés de communes sept groupes de compétences obligatoires dont la collecte et le traitement des déchets des ménages, et des compétences peuvent être exercées à titre supplémentaire (CGCT, art. L. 5214-16).

Pour les syndicats de communes, EPCI sans fiscalité propre, la loi laisse aux conseils municipaux des communes membres la liberté de déterminer les compétences à transférer qui sont définies par les statuts approuvés par ces conseils.

Les limites au transfert

Les communes ne peuvent pas transférer toutes les compétences d’attribution. Ainsi, un maire ne pourra jamais transférer les compétences qu’il exerce au nom de l’Etat ou de la commune (état-civil, OPJ, pouvoirs de police administrative, …). Il en est de même pour des compétences déjà transférées à un autre EPCI.

Principe de spécialité territoriale :

Un EPCI intervient uniquement dans son périmètre, c’est-à-dire pour les communes membres.

● Le principe d’exclusivité

Une fois la compétence transférée, l’EPCI l’exerce seul, en lieu et place des communes membres. La commune est ainsi dessaisie de la compétence transférée et ne peut l’exercer parallèlement.

■ La gouvernance des EPCI à fiscalité propre

Les EPCI sont dotés d’un organe délibérant appelé conseil communautaire qui se compose de conseillers communautaires et d’un organe exécutif.

● Le mode de désignation des conseillers communautaires

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires sont désignés dans l’ordre du tableau (maire, 1^er adjoint...) établi après l’installation du conseil municipal. Lors des élections municipales, les électeurs votent uniquement pour une seule liste (conseillers municipaux) 

Dans villes de plus de 1000 habitants, les conseillers communautaires sont élus en même temps que les conseillers municipaux et issus de la liste des candidats au conseil municipal. La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire figure de manière distincte sur le même bulletin. Les électeurs votent ainsi en même temps pour les deux élections avec un même bulletin et ne peuvent désolidariser leur vote. Il s’agit du système de fléchage. 

Nul ne peut être conseiller communautaire s’il n’est pas conseiller municipal (C. élect., art. L. 273-3 s.) ; ils font le lien entre commune et intercommunalité. 

Le nombre de conseillers varie en fonction de la population des communes. Toutefois, chaque commune a au moins un siège

● La désignation de l’organe exécutif

Lors de la séance d’installation du conseil communautaire sont élus le président de l’EPCI, les vice-présidents et les membres du bureau.